II SA/Kr 635/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. M. i B. M. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 12 lutego 2025 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej do gminnej ewidencji zabytku nieruchomego zlokalizowanego przy ul. A. (dz. ewid. nr: [...] obr, [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane na rzecz skarżących M. M. i B. M. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. M. i M. M. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 12 lutego 2025 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego zlokalizowanego przy ul. A. (dz. ewid. nr: [...] obr. [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z.. Zarzucili naruszenie: 1. art. 22 ust. 4 i 5 pkt. 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 w ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 45 i art. 46 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez opracowanie i włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego - budynku uprzednio zlokalizowanego przy ul. A. do GEZ, podczas gdy budynek ten nie istnieje, albowiem został rozebrany w styczniu 2024 roku; 2. z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu z pkt. II skargi - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 22 ust. 4 i 5 pkt. 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 w cyt. ustawy polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez opracowanie i włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego - budynku uprzednio zlokalizowanego przy ul. A. do GEZ, podczas gdy w sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na uznanie, że organ miał usprawiedliwione podstawy do włączenia zabytku do ewidencji. Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów z dokumentów: a. odpisu z księgi wieczystej na okoliczność legitymacji skargowej skarżących; b. poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 23 maja 2023 roku znak: AB.6740.333.2022.PM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym i zadaszoną rampą zjazdową oraz budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego po jego rozbiórce wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu, mur oporowy, c. poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii dziennika budowy z przebiegu robót budowlanych na dz. ewid. nr [...], [...] obr[...] w miejscowości Z.; d. poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii opinii prof. dr. hab. inż. arch. A. K. z dnia 31 maja 2021 r. na okoliczność jej treści, daty powstania oraz braku cech zabytkowych budynku uprzednio zlokalizowanego przy ul. A. w Z., nieistnienia budynku w dacie opracowania karty adresowej. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie na kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy budynek został rozebrany na podstawie prawomocnej decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 23 maja 2023 r. i w dacie włączenia go do ewidencji zabytków – już nie istniał. Z ostrożności procesowej, skarżący przedstawili argumenty, które ich zdaniem świadczą o tym, że budynek był pozbawiony cech zabytku. Wskazali, że powstał on na przełomie lat 60 i 70 XX wieku, a nie w latach 30-tych, jak wskazał autor karty adresowej. Został wykonany z tradycją stylu zakopiańskiego, ale nie w "stylu zakopiańskim". Nie wyróżniał się szczególnymi walorami estetycznymi i stylistycznymi. Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stwierdził, że jeżeli jest prawdą, iż budynek nie istnieje, to skarżący dokonał jego zniszczenia, tj. czynu zagrożonego sankcjami z art. 108 ustawy o ochronie zabytków, bowiem całkowita rozbiórka budynku była niezgodna z pozwoleniem na budowę. Przewidywało ono bowiem translokację starego budynku. Przyjąwszy natomiast, że nie została bezpowrotnie zniszczona substancja autentyczna zabytku, lecz jest ona przechowywana i w należyty sposób zabezpieczona, to należy uznać, że zabytek istnieje w formie zdemontowanej i oczekuje na ponowne złożenie. Objęcie willi ochroną ma na celu zapobieżenie bezpowrotnemu wymazaniu go z przestrzeni osiedla A. Daje możliwość zachowania oryginalnej, pierwotnej substancji zabytku po translokacji. Nie można określić precyzyjnie daty powstania willi, istnieje jednak duże prawdopodobieństwo, że najstarsza część budynku powstała w latach 30-tych, a później została przebudowana. Budynek willi ponadto mocno osadzony jest w przestrzeni i układzie urbanistycznym tej części miasta, w sąsiedztwie drewnianych budynków, projektowanych przez Stanisława Witkiewicza gdzie ostała się zabytkowa, historyczna zabudowa, podlegająca ochronie konserwatorskiej i mająca znaczenie dla historii miasta i etapów jego rozwoju. Organ zacytował fragmenty opinii sporządzonej w dniu 31 maja 2021 r. na zlecenie skarżących ws. wartości architektonicznych i zabytkowych willi oraz możliwości jej translokacji i rozbudowy, dotyczące wewnętrznego układu willi oraz charakterystyki osiedla A. Powyższe zdaniem organu oznacza, że willa w stanie zdemontowanym jest budynkiem zachowującym cechy zabytkowe, posiada bezsprzecznie wartości historyczne, naukowe oraz artystyczne i należy pozostawić go w Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z.. Zasadność włączenia karty została zweryfikowana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, który to fakt świadczy o podzielaniu przez ten organ przekonania o obowiązku odbudowy/powrotu zabytku na miejsce/ działkę jego pierwotnej lokalizacji z nieznacznym przesunięciem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W niniejszej sprawie 30 dniowy termin do wniesienia skargi został zachowany. Włączenie karty adresowej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710) – dalej też jako u.o.z. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56) – dalej też jako "rozporządzenie" - jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 18 maja 2021 roku, sygn. II OZ 218/21). Sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., stwierdza bezskuteczność tej czynności (art. 150 p.p.s.a.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Art. 3 pkt 1 u.o.z. definiuje "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust 4 ustawy stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinna podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne argumenty. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność organu administracji, dopuszczalne jest badanie, czy organ ten miał usprawiedliwione podstawy włączenia danego obiektu do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18). Wpisanie obiektu do ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Ze względu na powyższe, postępowanie jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W postępowaniu włączenia karty zabytku do ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ jednak nie wykazał, żeby rozpatrywany tu obiekt charakteryzował się takimi cechami. Ocenę prawną kwestionowanego wpisu do ewidencji zabytków warto poprzedzić chronologią najbardziej istotnych w opinii Sądu zdarzeń: 1. 14 lutego 2011 r.: przyjęcie gminnej ewidencji zabytków miasta Z., gdzie w wykazie zabytków wskazana została willa A. (d.S. willa ta była ujmowana w aktualizowanych później wykazach; 2. 9 lutego 2021 r.: opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dot. zgody na translokację budynku w celu lepszego wyeksponowania; 3. 23 maja 2023 r.: decyzja Starosty Tatrzańskiego udzielająca pozwolenia na budowę m.in. budynku mieszkalnego po rozbiórce willi A. 4. 5 stycznia 2024 r.: zakończenie rozbiórki willi (dziennik budowy, k. 35); 5. 30 września 2024 r.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 298/24 stwierdzający bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. polegającej na włączeniu karty adresowej willi do ewidencji zabytków z uwagi na brak należytego ustalenia i wykazania cech zabytkowych obiektu; 6. 12 lutego 2025 r.: ponowne włączenie karty adresowej willi do ewidencji zabytków. Z powyższego wynika, że willa A. (d.S. ) od 14 lutego 2011 r. figurowała w kolejnych ewidencjach zabytków. Pomimo tego, w dniu 9 lutego 2021 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wyraził zgodę na jej rozebranie oraz translokację. Prace te zostały zaaprobowane przez Starostę Tatrzańskiego w dniu 23 maja 2023 r. w pozwoleniu na budowę, a następnie zrealizowane. Wpis w dzienniku budowy świadczy o tym, że rozbiórka willi i jej zeskładowanie zakończyły się w dniu 5 stycznia 2024 r. Blisko rok później Burmistrz włączył kartę adresową willi do gminnej ewidencji zabytków. Fakt, że do ewidencji zabytków został włączony budynek nieistniejący, samo w sobie świadczy o nieprawidłowości postępowania organu, a żaden z argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazano powyżej, włączenie karty adresowej budynku do ewidencji zabytków musi być poprzedzone dokładną analizą cech tego budynku, wyłącznie bowiem jego wartości historyczne, artystyczne i naukowe świadczą o zabytkowym charakterze danego obiektu i uzasadniają włączenie jego karty adresowej do ewidencji zabytków. Tymczasem oczywistym jest, że w sytuacji rozebrania danego obiektu nie jest możliwe dokonanie oceny jego walorów zabytkowych, albo co najmniej bardzo utrudnione i skomplikowane, a co więcej w takiej sytuacji nie tyle należy odnosić się i oceniać go jako nieruchomość, co raczej już jako jej część albo ruchomość – zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy i zgodnie z definicją "zabytku" zawartą w art. 3 pkt 1 u.o.z.. Ani z karty adresowej willi, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika z resztą, aby organ podjął próbę takiej oceny przed dokonaniem zaskarżonej czynności. W karcie widnieje stare zdjęcie willi sprzed rozbiórki, co jednoznacznie świadczy o tym, że organ automatycznie powielił wcześniejsze wpisy, bez zbadania aktualnego stanu rzeczy. Świadczy o tych chociażby zapis karty adresowej – cyt: "Willa zachowana jest w oryginalnej formie i substancji", co w sposób oczywisty nie koresponduje z rzeczywistością. Obiekt bowiem w dacie sporządzenia karty już nie istniał ( czego organ nie zweryfikował w żaden sposób), a gdyby nawet istniał, to jak wynika z akt sprawy jego ulegał przebudowie i rozbudowie w latach 70-tych. Również z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby organ dokonał oceny willi. Nie powołał indywidualnych cech budynku, głównie opisując ogólne właściwości stylu zakopiańskiego oraz osiedla A. Jeżeli zaś chodzi o sam budynek, to organ powołał się na opinię sporządzoną na zlecenie skarżących w celu relokacji willi, co może świadczyć o tym, że sam nie pozyskał żadnych dokumentów, oraz nie podjął własnych czynności w celu potwierdzenia zabytkowego charakteru willi. Nade wszystko jednak opinia, na którą powołał się organ nie była częścią akt administracyjnych przekazanych do Sądu, lecz stanowi załącznik skargi. Skoro nie była ona częścią akt administracyjnych, nie można uznać jej za dowód stanowiący źródło ustaleń faktycznych. Ponadto budzi wątpliwości, czy organ w ogóle znał jej treść w dniu dokonania wpisu do ewidencji. Działania podjęte przez organ po dacie dokonania zaskarżonej czynności, nie sanują skutecznie uchybień postępowania. Naruszenie zasad postępowania jest w niniejszej sprawie tym bardziej rażące, że w cyt. powyżej wyroku WSA w Krakowie stwierdził bezskuteczność wcześniejszego wpisu do ewidencji. Sąd zarzucił, że organ nie wykazał, iż obiekt wykazuje cechy zabytku, w aktach administracyjnych nie ma żadnych dokumentów świadczących o takim charakterze. Pomimo powyższego rozstrzygnięcia i wypunktowanych w nim zarzutów, organ nie tylko nie uzupełnił wskazanych braków przed dokonaniem kolejnego wpisu, lecz automatycznie go ponowił, nie będąc nawet świadomym, że willa została w międzyczasie rozebrana (wynika to z odpowiedzi na skargę). W odpowiedzi na skargę organ argumentował, że przedmiotową willę należy chronić i ją przywrócić. Rolą ustawy o ochronie zabytków jest jednak zachowanie istniejących nieruchomości i ruchomości stanowiących świadectwo minionej epoki, a nie ich przywracanie. Świadczy o tym jednoznacznie treść art. 3 pkt 1 cyt. ustawy, definiujący zabytek jako nieruchomość (...), której zachowanie leży w interesie społecznym (...). Przepisy tej ustawy nie są zatem podstawą do przywracania nieistniejących obiektów do przestrzeni publicznej. Co więcej w przedmiotowej sprawie należy podkreślić i zwrócić uwagę, że rozebranie willi odbyło się zgodnie z przepisami prawa budowlanego, na podstawie ostatecznego pozwolenia Starosty, poprzedzonego aprobatą konserwatora, który zgodził się na jej rozebranie i relokację. Podsumowując, zabytki są nośnikami naszej historii, tradycji i kultury, są częścią tożsamości regionalnej, pełnią rolę edukacyjną, są atrakcją turystyczną. Nie ulega dyskusji, że obiekty zabytkowe należy chronić. Otwartą kwestią pozostaje, czy przedmiotowa willa faktycznie posiadała szczególne walory zabytkowe. Jeżeli jednak w przedmiotowej sprawie organowi nie udało się w przeszłości w sposób skuteczny tych cech wykazać i włączyć karty adresowej obiektu do ewidencji zabytków, konserwator wyraził zgodę na rozbiórkę i relokację willi, a organ budowlany zaakceptował projekt budowlany obejmujący rozbiórkę willi i jak wynika z projektu – jego relokację w zmienionej postaci, nie da się unicestwić skutków powyższych działań włączeniem karty adresowej nieistniejącego już budynku do ewidencji zabytków. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona czynność Burmistrza została dokonana z naruszeniem art. 22 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Z powyższych względów, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku o stwierdzeniu bezskuteczności zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.