II SA/Kr 637/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę nr XLIII/359/2013 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Trzyciąż: [1] Glanów, [2] Imbramowice, [3] Jangrot, [4] Małyszyce, [5] Michałówka, [6] Milonki, [7] Podchybie, [8] Porąbka, [9] Sucha, [10] Ściborzyce, [11] Tarnawa, [12] Trzyciąż, [13] Zadroże, [14] Zagórowa - uchwalonego Uchwałą nr XXXVI/178/2005 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Trzyciąż oraz zmianami wprowadzonymi uchwałami Rady Gminy Trzyciąż: nr XXVIII/146/2008 z dnia 19 listopada 2008 r., nr XIX/148/2012 z dnia 24 stycznia 2012 r. oraz nr XLI/348/2013 z dnia 20 listopada 2013 r.; skargę oddala. W dniu 18 grudnia 2013 r. Rada Gminy Trzyciąż podjęła uchwałę nr XLIII/359/2013 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Trzyciąż: Glanów, Imbramowice, Jangrot, Małyszyce, Michałówka, Milonki, Podchybie, Porąbka, Sucha, Ściborzyce, Tarnawa, Trzyciąż, Zadroże, Zagórowa, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Trzyciąż nr XXXVI/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r., zmienionego uchwałami: nr XXVIII/146/2008 z dnia 19 listopada 2008 r., nr XIX/148/2012 z dnia 24 stycznia 2012 r. i nr XLI/348/2013 z dnia 20 listopada 2013 r. Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. M. J. wezwał Radę Gminy Trzyciąż do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą nr XLVI/375/2014 z dnia 19 lutego 2014 r. Rada Gminy Trzyciąż odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W skardze na uchwałę Rady Gminy Trzyciąż nr XLIII/359/2013 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Trzyciąż M. J. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, podnosząc zarzut naruszenia: - art. 14 ust. 1 i 5 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania z pominięciem zastosowania prawem przewidzianej procedury podejmowania uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez zaskarżoną uchwałę zasady ochrony interesów w toku. W uzasadnieniu skarżący podał, że jest legitymowany czynnie do wniesienia niniejszej skargi z uwagi na naruszenie jego interesu prawnego. Naruszenie to polega na ingerowaniu przez organ w sferę uprawnień podmiotowych skarżącego przejawiających się w prawie do prowadzenia konstytucyjnie chronionej działalności gospodarczej polegającej na budowie i wykorzystywaniu obiektów energetyki wiatrowej. Skarżący wskazał, że Rada Gminy Trzyciąż uchwałą z dnia 18 grudnia 2013 r. przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Trzyciąż, w celu usunięcia zapisów dopuszczających budowę obiektów i urządzeń elektrowni wiatrowych na terenach o symbolu R1, podczas gdy z dniem 23 października 2013 r. Wójt Gminy Trzyciąż wszczął postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z wniosku skarżącego z dnia 4 października 2013 r., dla przedsięwzięcia polegającego na: "Instalacji pojedynczej siłowni wiatrowej na potrzeby produkcji energii elektrycznej, konstrukcji placu manewrowego, zjazdu z drogi oraz budowie przyłącza do istniejącej trakcji SN, dz. Nr [...], obręb [...], gm. Trzyciąż". Skarżący przed zainicjowaniem powyższego postępowania zawarł umowę dzierżawy nieruchomości położonej na terenie gminy Trzyciąż oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...]. Skarżący zawierając umowę dzierżawy kierował się zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którymi na terenie wydzierżawionej nieruchomości mogą być lokalizowane obiekty energetyki wiatrowej. Ponadto, w ocenie skarżącego Rada Gminy Trzyciąż podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła zarówno zasady jak i tryb sporządzania planu. Obowiązkiem organu przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było przeprowadzenie analizy w zakresie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Już na tym etapie procedury planistycznej Gmina ma obowiązek zbadania przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Podjęcie przedmiotowej uchwały nie było poprzedzone analizą, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a czynności te ukierunkowują procedurę planistyczną oraz rozwiązania przyjęte w przyszłym planie miejscowym. Skarżący wskazał ponadto, że do obowiązków organu należy także przygotowanie materiałów geodezyjnych, służących do późniejszego opracowania planu, a także ustalenie niezbędnego zakresu prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy). Integralną częścią uchwały w przedmiocie przystąpienia do zmiany planu jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 1 i 2). Pomimo, iż z treści uchwały opublikowanej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, będącej oficjalnym źródłem publikacji informacji organów gminy wynika, iż załącznik graficzny jest częścią podjętej uchwały, to na żadnym oficjalnym nośniku informacji, organ ww. załącznika nie umieszcza, czyniąc w ten sposób niemożliwym zapoznanie się z jego treścią. Wadliwość procedury uchwalenia planu powoduje, że plan dotknięty brakami nie może funkcjonować i niezależnie od zasadności pozostałych zarzutów skargi powyższe prowadzić musi do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Nadto, skarżący podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 25.06.2002 r., sygn. akt K 45/01), z art. 2 Konstytucji RP wyartykułować można zasadę ochrony interesów w toku. Skarżący poczynił znaczne nakłady finansowe na rozpoczęcie inwestycji budowlanej w postaci budowy turbiny wiatrowej na terenie objętym planowaną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący po zawarciu wieloletniej umowy dzierżawy z właścicielem nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja, zainicjował postępowania środowiskowe przedkładając stosowny wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedkładając wszelkie wymagane ustawą dokumenty. Nagłe i niespodziewane działanie ze strony organu podjęte 18 grudnia 2013 r. w celu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zniweczy starania skarżącego w uzyskaniu wymaganej decyzji środowiskowej i w efekcie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podniosła, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem. W ocenie organu, skarżący poprzestał na ogólnikowych twierdzeniach, dotyczących rzekomego wpływu zaskarżonej uchwały na interes w toku skarżącego, powołując się jedynie na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Nie wykazał istnienia interesu prawnego ani nie wskazał przepisu prawa materialnego dającego podstawę do uznania, iż podjęta przez Radę Gminy uchwała o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego negatywnie wpływa na jego prawnie chronioną sytuację. Uchwała o przystąpieniu do zmiany planu nie determinuje w żadnym wypadku czy miejscowy plan zostanie zmieniony zgodnie z zamierzeniami. Rolą przedmiotowej uchwały jest wyłącznie zakomunikowanie wszczęcia procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego, zmienionego planu. Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wpływa i nie może wpływać na prawnie chronioną sytuacje skarżącego, co przesądza o braku interesu prawnego w zaskarżaniu uchwały, a to powoduje konieczność oddalenia skargi. W dalszej kolejności organ wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sadu Administracyjnego, zaprezentowanym w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. II OSK 81/13, dokonanie wymienionych w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czynności przygotowawczych oraz ich zakres pozostają poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu, gdyż nie sporządza się dokumentacji z ich przeprowadzenia i nie przedstawia się jej wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy, co wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej w zakresie ich zgodności z prawem. Kontroli sądu administracyjnego podlegają także akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie dotyczy celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała nr XLIII/359/2013 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Trzyciąż: Glanów, Imbramowice, Jangrot, Małyszyce, Michałówka, Milonki, Podchybie, Porąbka, Sucha, Ściborzyce, Tarnawa, Trzyciąż, Zadroże, Zagórowa, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Trzyciąż nr XXXVI/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r. ze zmianami. Podstawą prawną aktu był art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 14 i art. 27 u.p.z.p. Zgodnie z postanowieniami § 1 ust. 1 uchwały, przystąpiono do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Trzyciąż, natomiast w § 1 ust. 2 uchwały wskazano, że zmianie podlega tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie usunięcia zapisów dopuszczających budowę obiektów i urządzeń elektrowni wiatrowych na terenach rolnych o symbolu przeznaczenia R1. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako "u.s.g."), w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała z racji swego przedmiotu stanowi akt z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczy realizacji zadania publicznego, którym jest uchwalanie przez rade gminy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust 1 u.p.z.p.). Przesłankami koniecznymi dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Z akt sprawy wynika, że warunki formalne przedmiotowej skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienie skargi w terminie przewidzianym w art. 53 P.p.s.a., zostały spełnione. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący wezwał organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, a ustawowy termin do wniesienia skargi został zachowany. Kontrolując sprawę ze skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd jest ponadto zobowiązany zbadać, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, bowiem spełnienie tego warunku daje legitymację do wniesienia skargi. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać w tym miejscu należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób związany. W związku z tym, obywatel skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenia prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipoteczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13). Przechodząc do analizy legitymacji skargowej strony skarżącej do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, wskazać należy w pierwszej kolejności na charakter prawny przedmiotu zaskarżenia. Otóż, uchwała w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podejmowana na podstawie art. 14 ust. 1 w związku z art. 27 u.p.z.p., jest jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą w sposób procesowo uregulowany, zamiar gminy wprowadzenia zmian w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie ujętych w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie powołany art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego jest zatem wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Rada Gminy jest uprawniona, a nie zobowiązana (z wyjątkiem obszarów objętych obowiązkiem sporządzenia planu) do jej podjęcia i określenia obszaru zmiany obowiązującego planu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 107/13, w myśl którego, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu nie może przesądzać o przeznaczeniu terenów, ani też parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co stanowi domenę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zawarcie w jej treści kierunkowego wskazania co do przyszłego sposobu zagospodarowania terenu nie ma żadnego normatywnego znaczenia. Stanowisko to jest aktualne także w odniesieniu do uchwały w przedmiocie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procesowy, a nie materialnoprawny charakter uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ze swej istoty nie może ona naruszać interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego. Uchwała taka nie kształtuje bowiem sytuacji prawnej osób posiadających nieruchomości na terenie, którego dotyczy. Rozpoczyna ona prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego i dopiero ten plan w przyszłości, jako przepis prawa miejscowego, może ukształtować sposób wykonywania własności. Nadto rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie planu miejscowego, posiada w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Może ona w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłą zmianą planu a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Dlatego też, nie mogła odnieść skutku argumentacja skarżącego, który wskazywał, iż naruszenie jego interesu prawnego polega na możliwym w przyszłości uniemożliwieniu mu budowy elektrowni wiatrowej, na wydzierżawianym przez niego terenie, wskutek przyjęcia zmiany w planie miejscowym, zakazującej lokalizacji takich obiektów na obszarze Gminy Trzyciąż. Nie są także uzasadnione twierdzenia skarżącego dotyczące naruszenia, w jego przypadku, przez przedmiotową "nienormatywną", zdaniem Sądu, uchwałę rady gminy zasady ochrony interesów w toku, wywodzonej przez skarżącego z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 25.06.2002 r., sygn. akt K 45/01), i z art. 2 Konstytucji RP. Każdy podmiot prawa, w tym dzierżawca nieruchomości, którym - jak podaje - jest skarżący, w ramach swojej wolności i swobody działalności gospodarczej może planować swoje przedsięwzięcia na przyszłość. Jednakże ustawodawca - w przypadku planowania i zagospodarowania przestrzennego, w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie sformułował negatywnego publicznego prawa podmiotowego, polegającego na opartym na prawie roszczeniu skarżącego do nie zmieniania przez radę gminy, w drodze uchwały, w miejscowym planie sposobu przeznaczenia terenu. Zgodnie z treścią art. 36 u.p.z.p. " 1. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. 2. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają. 3. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. 4. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. 4a. Opłaty, o której mowa w ust. 4, nie pobiera się w przypadku nieodpłatnego przeniesienia przez rolnika własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, z późn. zm.) albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.). W przypadku zbycia przez następcę nieruchomości przekazanych przez rolnika przepisy o opłacie, o której mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio. 5. W razie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego, w części lub w całości, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, albo opłata, o której mowa w ust. 4, podlegają zwrotowi odpowiednio na rzecz gminy lub na rzecz aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości. 6. W przypadku, o którym mowa w ust. 3, w razie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego w części lub w całości gmina może żądać od aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości zwrotu kwoty stanowiącej równowartość wypłaconego odszkodowania". Z przytoczonego przepisu pośrednio wynika, że takiego publicznego prawa podmiotowego nie posiada nawet właściciel i użytkownik wieczysty. Nie posiada go zatem osoba wydzierżawiająca teren od właściciela. Tymczasem do czasu zakończenia procedury planistycznej, wszczętej zaskarżoną uchwałą, wprowadzenie przedmiotowego zakazu nie jest przesądzone, z czego wynika, że podnoszone przez skarżącego naruszenie jego interesu prawnego ma czysto hipotetyczny, potencjalny w chwili obecnej, charakter. Ponadto, nie bez znaczenia jest fakt, iż skarżący będzie mieć możliwość ochrony swych interesów faktycznych i ewentualnie prawnych w toku procedury planistycznej, prowadzonej zgodnie z regulacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 17 u.p.z.p. " Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: 1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (.....)". W myśl art. 18 u.p.z.p. "1. Uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9. 2. Uwagi do projektu planu należy wnieść na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt 11. 3. Jako wniesione na piśmie uznaje się również uwagi wniesione w postaci elektronicznej: 1) opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu w rozumieniu ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 262) lub 2) opatrzone podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r. poz. 235) lub 3) za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Podkreślenia wymaga, że uchwała w sprawie zmiany planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje przez swój byt prawny skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, dlatego subiektywne zapatrywania skarżącego co do skutków inicjowanych zmian planu miejscowego, nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia procedury planistycznej poprzez niedokonanie czynności, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p., wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organu, oparte na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13. Dokonanie wymienionych w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. czynności przygotowawczych oraz ich zakres pozostają poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu, gdyż nie sporządza się dokumentacji z ich przeprowadzenia i nie przedstawia się jej wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 u.p.z.p., Przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wymienia enumeratywnie składniki dokumentacji prac planistycznych. Nie ma w tym wykazie dokumentów obrazujących wykonanie czynności, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Stąd uznać należy, że sporządzenie analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowanie materiałów geodezyjne do opracowania planu oraz ustalenie niezbędnego zakresu prac planistycznych to czynności materialnotechniczne, nieformalne, dla których brak obowiązku utrwalania na piśmie w ramach dokumentacji planistycznej. Z tego względu, zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 14 ust. 5 u.p.z.p. należało uznać za chybiony. Podobnie należy ocenić zarzut wskazujący na brak załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, gdzie opublikowano uchwałę. Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że uchwała posiada załącznik nr 1, który jest załącznikiem graficznym, przedstawiającym obszar zmiany planu. Uchwała w sprawie przystąpienia do zmiany planu miejscowego nie jest aktem prawa miejscowego, zatem nie istniał obowiązek jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z treści przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) wynika, że organy władzy publicznej zobowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a) tiret drugie, lit. c) i d) i pkt 5 tej ustawy. Niewątpliwie, opublikowanie przez organy Gminy Trzyciąż treści zaskarżonej uchwały bez załącznika graficznego jest uchybieniem, które nie powinno mieć miejsca, nie stało jednak nic na przeszkodzie, aby skarżący – wobec uzyskania za pośrednictwem niepełnej informacji zamieszczonej w Biuletynie na stronie internetowej Gminy – zwrócił się do organu o udzielenie pełnej informacji publicznej w trybie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać przy tym należy, że z przepisów tej ustawy nie wynika, aby udostępnienie uchwały bez załącznika graficznego w ramach Biuletynu Informacji Publicznej stanowiło przesłankę do kwestionowania mocy obowiązującej takiej uchwały, tym bardziej, że stanowi ona w pewnej mierze akt zaadresowania wewnętrznego do organów gminy i jednostek organizacyjnych gminy, a w pewnej mierze akt polityki administracyjnej - który nie wprowadza do porządku prawnego abstrakcyjnych i generalnych norm materialnoprawnych i nie stanowi aktu prawa miejscowego. Podsumowując, Sąd stwierdza, że skontrolowana pod względem legalności uchwała w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania sołectw Gminy Trzyciąż odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty były niezasadne. Zaskarżona uchwała nie daje podstaw do wywodzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego, bowiem nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a jej intencyjne zapisy dotyczące również zakazu budowy elektrowni wiatrowych nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.