II SA/Kr 638/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie WSA Piotr Głowacki WSA Barbara Pasternak Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi M. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. W. i K. W. kwotę 774 zł (słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem z ulicy [...] i wiatą dwustanowiskową dla samochodów osobowych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w K. nad [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że po rozpatrzeniu wniosku M. W. i K. W. z dnia 13 października 2005 r. ustalono decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. warunki zabudowy dla tej inwestycji (znak: [...]). Inwestorzy na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...] utrzymującej w/w decyzję z dnia [...].10.2005 r. w mocy uzyskali pozwolenie na budowę zgodnie z programem określonym we wniosku o warunki zabudowy i decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący pomimo zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2006 r. realizowali budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 138 § 2, art. 106 § 1, §2 i §5, art. 127 § 2 i art. 17 pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 59 ust. l, art. 61 ust. l art. 63 ust. 3 art. 53 ust. 4 pkt 5, pkt 6, pkt 8 i pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uchyliło swoją decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2006 r. W ramach prowadzonego następnie postępowania Wójt Gminy wydawał kolejne decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy na działkach objętych wnioskiem skarżących z dnia 13 października 2005 r. Decyzje te były uchylane przez organ II instancji głównie z uwagi na konieczność poprawienia analizy urbanistycznej, w tym ustaleń dotyczących linii zabudowy dla planowanych inwestycji. W ostatniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. organ II instancji zwrócił między innymi uwagę na konieczność uzupełnienia przez wnioskodawcę pierwotnego wniosku o wydanie warunków zabudowy poprzez podpisanie załączników do wniosku, oznaczenie granic terenu inwestycji na prawidłowej kopii mapy zasadniczej lub ewentualnie rozważenie umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ I instancji w decyzji z dnia [...].01.2008 r. podał, że zebrany materiał dowodowy wskazuje na bezprzedmiotowość prowadzenia dalszego postępowania w sprawie. Analizując zamierzenie inwestora opisane we wniosku o wydanie warunków zabudowy z dnia 13 października 2005 r. oraz dokumenty złożone w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą położonego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w K. nad [...] t.j.: 1) wniosek skarżących - zawiadomienie o zakończeniu budowy, 2) kopia dziennika budowy, 3) oświadczenie kierownika budowy, 4) protokoły odbioru wody, kanalizacji, energii elektrycznej, 5) geodezyjna mapa powykonawcza a także zgłoszenie wykonania wiaty o powierzchni do 25 m", przyjęte przez Starostę pismem z dnia 7 listopada 2007 r., organ I instancji stwierdził tożsamość wniosku o wydanie warunków zabudowy w stosunku do stanu faktycznego na działce. Wykonany budynek mieszkalny wraz z infrastrukturą został wzniesiony w obrębie części lokalizacji opisanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 13 października 2005 r. To samo dotyczy wiaty dwustanowiskowej na samochody osobowe wykonanej przez skarżących na podstawie tzw. "zgłoszenia budowlanego" w Starostwie. Tym samym cały program inwestycyjny określony we wniosku o wydanie warunków zabudowy z dnia 13 października 2005 r. został zrealizowany, a budynek mieszkalny wg oświadczenia kierownika budowy z dnia 15 listopada 2007 r. został w całości ukończony i nadaje się do użytkowania. Decyduje to o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. W. i K. W. podając, że już pierwsza decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2006 r. o warunkach zabudowy w/w działek "naruszyła prawo własności wnioskodawców'". Po utrzymaniu tej decyzji w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r.) - skarżący wystąpili o pozwolenie na budowę, które uzyskali w dniu [...] sierpnia 2006 r. decyzją Starosty. Pozwolenie to zostało następnie wstrzymane z urzędu postanowieniem Starosty z dnia [...] kwietnia 2007 r. To z kolei było przesłanką decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. o wniesieniu sprzeciwu do zamierzonego przystąpienia do użytkowania wzniesionego przy ul. [...] domu mieszkalnego. W sprawie - jak wywodzą skarżący - ma obecnie miejsce sytuacja, w której przesłanką wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę (postanowienie Starosty z [...] kwietnia 2007 r.) jest brak decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 marca 2008 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § l pkt l, w związku z art. 105 § l kpa w związku z art. 52 ust. l i art. 59 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...].01.2008 r. Organ odwoławczy podał, że tok sprawy i zgromadzone dowody wskazują bezspornie na fakt, iż proces budowlany zainicjowany przez skarżących został zakończony w dniu [...] listopada 2007 r., co potwierdził kierownik przedmiotowej budowy stosownym wpisem w Dzienniku Budowy. W tym samym dniu wydane zostało oświadczenie kierownika budowy o zrealizowaniu jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę w dniu [...] sierpnia 2006 r. Akta zawierają także uwierzytelnione kopie: - zawiadomienia inwestora z dnia 15 listopada 2007 r. do organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i zgłoszenia zamiaru użytkowania budynku, - dziennika budowy, - oświadczenia kierownika budowy, - protokołów odbioru instalacji elektrycznej i kanalizacyjnej, - mapy inwentaryzacji geodezyjnej (podwykonawczej) sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Organ odwoławczy stwierdził, że toczące się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego nie zmienia faktu, że na terenie objętym wnioskiem skarżących został wzniesiony budynek mieszkalny o programie i cechach tożsamych z wnioskiem. Obiekt został zrealizowany, budowa zakończona, a zatem przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy dla istniejącego już obiektu - bez planowanej zmiany sposobu jego użytkowania i bez stosownego wniosku inwestora - nie znajduje podstawy faktycznej ani prawnej. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. W. i K. W. Skarżący zarzucili organom administracji naruszenie przepisów postępowania a to: 1) art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 156 ust. l pkt 2 kpa poprzez wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach samokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) decyzji kasacyjnej — uchylającej decyzję organu I stopnia i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia pomimo braku podstawy prawnej do wydania takiej decyzji, co prowadzi do jej nieważności, oraz nieważności kolejnych decyzji wydanych w sprawie; 2) art. 105 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, które skutkowało utrzymaniem decyzji o umorzeniu postępowania pomimo braku bezprzemiotowości postępowania; 3) art. 104 kpa w zw. art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i niezałatwienie merytoryczne sprawy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnej z wnioskiem inwestorów M. i K. W.; 4) art. 12 § 1, art. 35 § 1, 3, art. 36 kpa, poprzez przewlekłe i powolne prowadzenie postępowania, nieterminowe załatwianie sprawy oraz brak zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy; 5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa — poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz załatwienia sprawy, błędne ustalenie i nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, dowolność poczynionych ustaleń a także błędną ocenę całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 6) art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 kpa - poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracyjnych, nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, a także poprzez niedostateczne i błędne wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych decyzji, co znalazło odzwierciedlenie w wadliwym uzasadnieniu decyzji; 7) art. 6 kpa, poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu wniosku skarżących. Wobec powyższego skarżący wnieśli stwierdzenie nieważności wszystkich wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnych. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2006 r. oraz wszystkich decyzji wydanych w sprawie. Względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 11 marca 2008 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że kwestionuj ą przede wszystkim pkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].07.2006 r., w którym organ ten uchylił decyzję Wójta Gminy [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. To bowiem rozstrzygnięcie doprowadziło w konsekwencji do wydania szeregu orzeczeń, które nie znaj duj ą podstaw prawnych. Nadto, skarżący podnieśli zarzuty przeciwko zaskarżonej decyzji SKO z dnia 11.03.2008 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].01.2008 r. Wskazali, że zrealizowali inwestycję nie w oparciu o wniosek z dnia 13.10.2005 r., lecz w oparciu o decyzję Starosty z dnia [...].08.2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Podstawą wydania tej decyzji stanowiła decyzja o warunkach zabudowy Wójta Gminy [...] z dnia [...].02.2006 r. Ta z kolei decyzja odbiega od wniosku skarżących m.in. poprzez przesunięcie linii zabudowy. Błędem, zdaniem skarżących jest więc twierdzenie, że wzniesiony budynek posiada cechy i program tożsame z wnioskiem. Fakt zrealizowania inwestycji w odmienny sposób od wniosku ale za to zgodnie z decyzją [...] - wyklucza traktowanie inwestycji jako samowoli budowlanej, i istnieje nadal możliwość zmiany obecnego sposobu zagospodarowania terenu i merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. Skarżący podnieśli także, że organy administracji nie uwzględniają faktu, że w niniejszej sprawie dalej istnieje możliwość zmiany obecnego zagospodarowania terenu uwzględniającego wzniesienie budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżących, dalej istnieje podstawa prawa merytorycznego załatwienia ich wniosku o ustalenie warunków zabudowy, którą jest art. 59 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo skarżący podnieśli w skardze przewlekłość prowadzonego w sprawie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 11 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Zdaniem sądu, skarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 marca 2008 r. utrzymująca w mocy decyzje Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej wydające w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcia, w uzasadnieniach swoich decyzji konsekwentnie wskazywały, że nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która została już zrealizowana, taka bowiem decyzja może zostać wydana jedynie dla planowanej inwestycji. Należy podkreślić, że prezentowane stanowisko, wywiedzione z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest trafne. W dniu 29 grudnia 2007 r. został opublikowany w Dzienniku Ustaw wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (Dz.U. Nr 247, poz. 1844), w którym Trybunał stwierdził, że art. 48 ust. 2 pkt l lit. b i art. 48 ust. 3 pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" - są niezgodne z Konstytucją. Powołany przepis Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak budowa (art. 48 ust. 2 pkt l lit b), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest zgodna z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz po spełnieniu pozostałych, wymienionych w przepisie przesłanek, to istnieje możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Uznanie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności regulacji uniemożliwiającej inwestorom legalizację wzniesionych przez nich obiektów budowlanych, w sytuacji gdy na danym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i inwestorzy ci nie posiadają ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że powstała możliwość legalizacji samowoli budowlanej po uzyskaniu także w trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy. Konsekwencją powyższego poglądu jest uznanie, iż decyzję o warunkach zabudowy może uzyskać inwestor, także w stosunku do obiektu budowlanego, który już jest zrealizowany (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15.01.2008 r.; sygn. akt: II SA/Bk 805/07; Lex nr 347965, w którym sąd uznał, że "po publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.12.2007 r. (sygn. akt P 37/06) wystarczy, że sprawca samowoli budowlanej wykaże, że wzniesiony obiekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Dowodem na to, tak jak obecnie, będzie decyzja o warunkach zabudowy, z tą jednak różnicą iż inwestor będzie mógł ją uzyskać także w trakcie postępowania legalizacyjnego). Przyjąć więc należy, że prezentowane w skarżonych decyzjach stanowisko organów, iż decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać jedynie w stosunku do planowanej (nie zrealizowanej) inwestycji - nie jest trafne. W celu uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy koniecznym wymogiem jest wykazanie przez niego, że przedmiotowa inwestycja nie koliduje z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc, organy administracji publicznej obowiązane są pro wadzić postępowanie mające na celu ustalenie, czy zrealizowana przez skarżących inwestycja jest zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem, jak wyżej podkreślono, fakt zrealizowania (ukończenia) inwestycji nie może być obecnie przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Reasumując, w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze, że art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.), który stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku (art. 4 ust. 2) w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Równocześnie art. 59 ustawy wskazuje, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji - warunków zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego). Z zestawienia powyższych przepisów wynika, iż organy orzekające w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy winny mieć także na uwadze regulacje zawarte w ustawie Prawo budowlane, w tym zakresie, w jakim dopuszcza się możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do wybudowanego już obiektu. Zalegalizowanie wzniesionego przez inwestorów budynku, możliwe będzie po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, wydaniu której nie stoi na przeszkodzie fakt zrealizowania inwestycji, a także spełnieniu pozostałych wymaganych ustawą przesłanek. Nieuwzględnienie zaś przez organy orzekające w sprawie ustawy powyższych regulacji prawnych powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy działek przy ul. [...] w K. nad [...] na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego. W tej sytuacji, naruszony został bowiem art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto naruszony został także art. 104 kpa poprzez bezpodstawnie przyjęcie przez organy administracji, iż w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. Mając zatem na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § l pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.