II SA/Kr 639/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].01.2018 r znak [...] działając na wniosek [...] Sp. z o.o. Sp. K. w K. wydał zezwolenie na usunięcie 7 szt. drzew ozdobnych – 3 sztuk dębów szypułkowych, 3 sztuk robinii akacjowej, 1 sztuki wierzby rosnących na działkach nr [...],[...] obr.[...] pod warunkiem posadzenia 54 drzew liściastych, oraz 1588 szt. krzewów o określonych rozmiarach, warunkach, miejscu i w podanym terminie. Wycinka ma nastąpić do dnia 30.06.2018 r., zaś nasadzenia do 15.12.2019 r. W uzasadnieniu wskazano na ustalenie, iż wnioskodawca posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, na której rosną wnioskowane do usunięcia drzewa i krzewy. Nieruchomość nie jest zagospodarowanym terenem. Dla przedmiotowego terenu zostały wydane ostateczne decyzje budowlane zezwalające na realizacje inwestycji budowy zespołu 22 budynków mieszkalnych, wielorodzinnych wraz z komórkami lokatorskimi, miejscami postojowymi, instalacjami infrastrukturalnymi, układem drogowy, oświetleniem ulicznym, parkingami. Przeprowadzono w terenie wizje lokalną która wykazała, że wszystkie wnioskowane do usunięcia drzewa są żywymi egzemplarzami, o różnym stopniu żywotności. Zalecono prowadzenie prac pod nadzorem przyrodnika ornitologa. Do udziału w postępowaniu na wniosek, dopuszczono Towarzystwo [...] w K. (postanowienie z dnia 21.12.2017r.). Organ I instancji przedstawił stan prawny obowiązujący w dacie orzekania, oraz podał i wyjaśnił przyczyny częściowego rozstrzygnięcia o wniosku Spółki. Wniosek w pozostałym zakresie będzie rozstrzygnięty odrębną decyzją. Od decyzji odwołanie złożyło Towarzystwo [...] w K. wnosząc o uchylenie decyzji, podnosząc wątpliwości dotyczące aktualności decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych na dz. [...],[...],[...] obr. [...] z powodu wyroku WSA w Krakowie z dnia 17.10.2017 r sygn. akt II SA/Kr 996/17, mocą którego uchylono postanowienie Wojewody [...] z [...].06.2017r. w przedmiocie odmowy wygaszenia decyzji udzielającej pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, gdzie wniosek o ustalenie wygaśnięcia dotyczył pozwolenia na budowę na dz. [...],[...],[...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2018r. nr [...] działając na podstawie art. 83 ust. 1, art. 83 c, art. 84 ust. 1, 85 ust. 1, 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. - o ochronie przyrody (Dz.U.2018.142 t.j.), art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, iż organ I instancji pozyskał pisemną informację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] z dnia [...].12.2017 r. o stanie realizacji inwestycji prowadzonej na działkach [...],[...],[...] obr.[...] przy ul. S. w K.. Wynika z niej, że wydana przez Prezydenta Miasta K. ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].12.2007 zezwalająca na budowę zespołu 22 budynków mieszkalnych, wielorodzinnych wraz z komórkami lokatorskimi, miejscami postojowymi, z wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji, co, cwu, wentylacji, elektrycznymi, wbudowanymi kotłowniami olejowymi, układem drogowym, oświetleniem ulicznym, kanalizacją teletechniczną, odprowadzaniem wód opadowych, parkingami otwartymi, przyłączami co, cwu i sieciami elektromagnetycznymi - linie SN i NN na działkach [...],[...],[...] obr.[...] w rejonie ul. P. w K. jest realizowana bez przeszkód. W ocenianym przypadku wnioskodawca wiarygodnie przedstawił i udowodnił przyczyny powodujące konieczność usunięcia drzew, a także zadeklarował nowe nasadzenia. Organ orzekający musi kierować się w pierwszym rzędzie zasadami ogólnymi wskazanymi w K.p.a. a więc dążyć do załatwienia sprawy uwzględniając interes publiczny oraz słuszny interes strony (art. 7). W ramach prowadzonego postępowania organ ocenia indywidualnie każdy przypadek rozpatrując m.in. wskazane we wniosku przyczyny dla których właściciel domaga się zezwolenia na usunięcie należących do niego drzew , deklaruje gotowość zastąpienia ich nowymi nasadzeniami. Przywołany w odwołaniu wyrok WSA w Krakowie z dnia 17.10.2017 r sygn. akt II SA/Kr 996/17 nie ma dla wydanego zezwolenia na usuniecie drzew i krzewów znaczenia, albowiem dotyczy on kwestii formalnej, która miała miejsce w innym postępowaniu o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Towarzystwo [...] wniosło na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew. Zdaniem strony skarżącej została ona wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwolenie na budowę obiektów, których realizacja uzasadniała wydanie decyzji wycinkowej. Zdaniem sądu stanowisko to jest prawidłowe. Zgodnie z dyspozycją art. 83 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 142 z późn. zm.(dalej; ustawa) usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Przepis ten nie zawiera żadnych kryteriów, według których właściwy organ administracji wydaje zgodę na usunięcie drzew ani też przesłanek negatywnych – przesłanek uzasadniających odmowę wydania tej zgody. Nadrzędnym celem ustawy jest ochrona przyrody (art. 1 ustawy) a formą tej ochrony jest między innymi zachowanie zadrzewień (art. 2 pkt 9 ustawy). Organ musi zatem każdorazowo oceniać, czy rezygnacja z ochrony przyrody wyrażana w formie zgody na usunięcie drzew uzasadniona jest istotnym interesem podmiotu, który tej rezygnacji się domaga. Organ orzeka zatem w klasycznie rozumianym uznaniu administracyjnym. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. II OSK 535/16 wyrażenie zgody na wycięcie drzew, jak i warunki, na jakich usunięcie drzew jest możliwe i pozostawione uznaniu administracyjnemu. Organ, działając w ramach uznania administracyjnego, może uwzględnić wniosek o usunięcie drzew lub odmówić wyrażenia zgody, jak również uzależnić wydanie zezwolenia od przesadzenia drzew w inne miejsce lub zastąpienia drzew wycinanych innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew. Organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ - działając w ramach uznania - winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. II SA/Bk 170/18 Przepis art. 83 ust. 1 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody nie wskazuje żadnych szczegółowych przesłanek określających przypadki, które obligują organ do udzielenia pozwolenia na wycięcie drzew lub odmowy wydania takiego pozwolenia. Rozstrzygnięcie sprawy następuje w granicach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ jest zobowiązany rozważyć, które rozstrzygnięcie jest w danym wypadku celowe, a to powinno nastąpić na podstawie wszechstronnie i wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego, po szczególnie wnikliwym i starannym rozważeniu interesów społecznego i indywidualnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2014 r. II SA/Gl 360/14). Wojewódzki Sąd Administracyjny. Tak więc, ponieważ zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody, uzyskanie decyzji w tym przedmiocie winno poprzedzać wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.), a następnie wyjaśnienie stanowiska organu poprzez sporządzenie stosownego uzasadnienia, ze szczególnym uwzględnieniem wyważenia dwóch interesów przeciwstawnych sobie - interesu wnioskodawcy oraz publicznego wynikającego z prawnego obowiązku ochrony elementów przyrody. Ponieważ jak mowa wyżej przepis art. 83 ust. 1 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody nie wskazuje żadnych szczegółowych przesłanek określających przypadki, które obligują organ do udzielenia pozwolenia na wycięcie drzew lub odmowy wydania takiego pozwolenia organ jest zobowiązany rozważyć, które rozstrzygnięcie jest w danym wypadku celowe, a to powinno nastąpić na podstawie wszechstronnie i wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego, po szczególnie wnikliwym i starannym rozważeniu interesów społecznego i indywidualnego. W ocenie sądu kolizja istniejącego drzewostanu z realizacją robót budowlanych, na które udzielono pozwolenia na budowę, może oczywiście uzasadniać wydanie decyzji o zgodzie na usunięcie drzew. Istotne jest jednak, aby w obrocie prawnym pozostawała ważna decyzja o pozwoleniu na budowę, z którą istniejący drzewostan koliduje. W przedmiotowym wypadku organ rozpoznający wniosek o wydanie zgody na usunięcie drzew, dysponował informacją, z której wynikało, że decyzja o pozwoleniu na budowę, w związku z którą złożono wniosek o usuniecie drzew mogła wygasnąć na podstawie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego oraz że złożono wniosek o jej wygaszenie. Wydana była bowiem w 2007 roku, czyli ok. 10 lat temu, a w ocenie strony podważającej jej ważność, roboty budowlane rozpoczęto dopiero w 2017 roku. Tego rodzaju okoliczności wymagały zweryfikowania przez organ, który to obowiązek nie został przez żaden z organów należycie wykonany. Organ I instancji zwrócił się jedynie do PINB-u (który nie jest organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę) z prośbą o przeprowadzenie kontroli stwierdzającej stan prac budowlanych przedmiotowej inwestycji i przekazanie jej wyników (akta administracyjne k. 97), w związku z którym uzyskał od PINB-u pisemną informację o stanie zaawansowania prowadzonych robót (akta administracyjne k. 102). Informacja ta stanowiła dla organu I instancji jedyną podstawę do wyrażenia poglądu, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasła. Takiej weryfikacji informacji podważających ważność decyzji o pozwoleniu na budowę nie można jednak uznać za prawidłową, ponieważ sama okoliczność prowadzenia robót budowlanych nie może być utożsamiana z oceną, że są one prowadzone legalnie. Tymczasem organ II instancji ograniczył się do zaaprobowania stanowiska organu I instancji, a ponadto - w związku z zarzutami odwołania - do wyrażenia poglądu, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 17.10.2017 r sygn. akt II SA/Kr 996/17 nie ma dla wydanego zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów znaczenia, albowiem dotyczy on kwestii formalnej, która miała miejsce w innym postępowaniu o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia do w/w wyroku, dotyczy on postępowania o wygaszenie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku w sprawie wydania pozwolenia na budowę, czyli decyzji w związku z którą złożono wniosek o zgodę na usunięcie drzew i której ważność jest kwestionowana. Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, że okoliczność czy doszło do wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].12.2007 roku, zezwalającej na budowę zespołu 22 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, ma na płaszczyźnie niniejszego postępowania istotne znaczenie. Pozwolenie na budowę wygasa bowiem z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, a wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter deklaratoryjny. W związku z powyższym inwestor, który rozpoczyna albo kontynuuje budowę po upływie terminu określonego w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, a zatem po utracie mocy obowiązującej pozwolenia na budowę, czyni to w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy wydana została decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę (Z. Kostka, Prawo budowlane..., s. 129). Natomiast sam fakt realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która wygasła, nie będzie uzasadniać wydania zgody na usunięcie drzew, które z nią kolidują. Takie stanowisko wynika choćby z wykładni celowościowej dokonanej w związku z treścią art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. Podkreślić przy tym należy, że organ właściwy w przedmiocie wydania zgody na usunięcie drzew, nie jest organem właściwym w przedmiocie oceny ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie zwalnia go to jednak ze wstępnej weryfikacji okoliczności, które wskazują na fakt wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności na podstawie dziennika budowy, który zgodnie z art. 45 ust. 1 pr. bud. stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. W przypadku gdy organ powziąłby uzasadnione przypuszczenie, że zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1, powinien on zawiesić prowadzone przez siebie postępowanie (wobec wystąpienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wystąpić do właściwego organu architektoniczno-budowlanego w tym celu, aby organ ten wszczął z urzędu postępowanie mające rozstrzygnąć sprawę w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1. Zakończenie tego postępowania będzie natomiast stanowiło podstawę do podjęcia przez organ zawieszonego postępowania i stosownego rozstrzygnięcia sprawy (tak: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WKP 2018 - komentarz, stan prawny: 1 kwietnia 2018 r.). Wskazać na koniec należy regulację zawartą w art. 83d ust 5 ustawy, zgodnie z którą jeżeli przyczyną usunięcia drzewa lub krzewu jest realizacja inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, które kolidują z drzewami lub krzewami, będącymi przedmiotem zezwolenia. Przepisu nie stosuje się do inwestycji liniowych celu publicznego. Przepis ten zezwala na wydanie decyzji o pozwoleniu wycinkę drzew przed uzyskaniem pozwolenia na budowę obiektu (obiektów) które kolidują z zamierzeniem inwestycyjnym i uzależniają możliwość wykonania tej decyzji od uzyskania pozwolenia na budowę. Jest to dość dziwna konstrukcja ,niejako zawieszająca skutek decyzji ostatecznej i uzależniająca możliwość realizacji wynikających z decyzji praw, jakie uzyskała strona tego postępowania od innego zdarzenia. Przepis ten jednak dotyczy sytuacji wydania zgody na wycinkę drzew przed uzyskaniem pozwolenia na budowę a nie sytuacji, kiedy pozwolenie na zostało wydane (przed zgodą na usunięcie drzew) a następnie wygasło – przepis ten nie ma zatem zastosowania do niniejszej sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organ w pierwszej kolejności zweryfikuje podnoszone na okoliczności odnośnie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku powzięcia uzasadnionego przypuszczenie, że zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1, zawiesi prowadzone przez siebie postępowanie i wystąpi do właściwego organu architektoniczno-budowlanego, aby organ ten wszczął z urzędu postępowanie mające rozstrzygnąć sprawę w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1. prawa budowlanego, bądź też zawiesi prowadzone przez siebie postępowanie do czasu zakończenia postępowania, w związku z którym wydany został wyrok WSA w Krakowie z dnia 17.10.2017 r sygn. akt II SA/Kr 996/17, o ile z ustaleń organu wynikać będzie, że w postępowaniu tym wszczęto merytoryczne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].12.2007 roku. Mając powyższe na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.