II SA/Kr 647/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. K. "A" w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. K. "A" K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 26 października 2011 r. nr [....] Starosta K. , działając na podstawie art. 219 oraz art. 123 kpa, odmówił [....] Spółka Komandytowa w K. wydania zaświadczenia, że lokal: "nr [....] położony w budynku przy ulicy [....] na działce [....] w miejscowości Z. , gmina Z. " stanowi samodzielny lokal mieszkalny". W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o wydanie zaświadczenia że lokal "nr [....] położony w budynku przy ulicy [....] na działce [....] w miejscowości Z. , gmina Z. " stanowi samodzielny lokal mieszkalny z adnotacją "budynek nie jest oddany do użytkowania" wpłynął 19 października 2011r. Z powyższego zapisu jednoznacznie wynika, iż wnioskodawca nie posiada dokumentu potwierdzającego oddanie budynku do użytkowania, w którym wnioskowane jest wyodrębnienie samodzielnego lokalu tj. zawiadomienia lub decyzji o przyjęciu do użytkowania wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Organ I instancji powołując się na orzecznictwo sądowe, wskazał, iż będący w trakcie budowy budynek nieposiadający pozwolenia na użytkowanie lub zaświadczenia o przyjęciu do użytkowania, nie spełnia wymagań przepisu art. 2 ust 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w zakresie umożliwiającym stały pobyt ludzi, a tym samym samodzielności lokali mieszkalnych, które się w nim znajdują. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył [....] Sp. k. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz naruszenie przepisu art. 2 ust 2. ustawy o własności lokali, z którego nie wynika, by warunkiem uznania lokalu mieszkalnego za samodzielny było oddanie budynku do użytkowania. Podkreślił, że wydanie przez starostę zaświadczenia o samodzielności lokalu nie stanowi potwierdzenia możliwości mieszkania w danym lokalu bez dokonywania jakichkolwiek dodatkowych czynności prawnych lub faktycznych, ale jedynie potwierdzenie, że lokal ten może stanowić odrębny przedmiot własności i odrębny od budynku przedmiot obrotu. W związku z tym ustalenie, że do zamieszkania w przedmiotowym lokalu konieczne będzie jeszcze uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku nie stanowi przeszkody do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Zarzucił również, iż treść uzasadnienia nie odpowiada dyspozycji art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., jak również zostały naruszone zasady określone w art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z 8 lutego 2012 r., znak: [....] , na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz. U. 2000 r. Nr 80, poz. 903) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 oraz art. 217 § 2 pkt 1 i art. 219 k.p.a. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną. Nie tworzy więc nowych stosunków prawnych, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach. Nie jest to postępowanie w sprawie, do którego mają w pełni zastosowanie przepisy k.p.a. (np. odnośnie zawieszenia postępowania), gdyż brak w art. 217 k.p.a. i następnych regulacji pozwalającej na odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. Organy administracji publicznej wydają zaświadczenie, gdy należy potwierdzić określony stan faktyczny lub prawny ustalony na podstawie wcześniejszych czynności procesowych. Charakter zaświadczenia powoduje, iż strona może żądać wydania zaświadczenia wielokrotnie, wtedy gdy wystąpią przesłanki z art. 217 § 2 k.p.a. Dotyczy to także sytuacji, gdy w sprawie o wydanie zaświadczenia wydano ostateczne i prawomocne postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Wówczas w sytuacji, gdy zmienił się stan faktyczny lub prawny, albo pojawiły się nowe okoliczności strona może wystąpić o jego wydanie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Pojęcie samodzielności lokali mieszkalnych zdefiniowane zostało w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. W doktrynie oraz orzecznictwie podkreśla się, iż lokal samodzielny to lokal spełniający odpowiednie wymagania budowlano-techniczne oraz taki lokal, który funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu i z którego można korzystać bez konieczności korzystania z innego samodzielnego lokalu. Z przepisów ustawy nie wynikają również wytyczne w oparciu o jakie dokumenty może nastąpić wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych lub o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Jakkolwiek art. 2 ust. 5 i 6 dotyczą wymogów dokumentacji na potrzeby aktów ustanawiających odrębną własność lokalu, a nie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, to jednak w orzecznictwie wskazuje się że de lege lata dotyczyć mogą również postępowania toczącego się na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy. Organ II instancji podzielił stanowisko przestawione w zaskarżonym postanowieniu, że brak dokumentu potwierdzającego dopuszczenie do użytkowania budynku uniemożliwia wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. W ocenie Kolegium zaświadczenie o samodzielności lokalu może być wydane odnośnie lokali w budynku, który w świetle prawa już istnieje. Lokalami legalnie istniejącymi w świetle prawa są lokale w budynkach, co do których organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przyjął zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy z dołączoną dokumentacją budowlaną określoną w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego i organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, albo jeżeli w przypadkach określonych w art. 55 Prawa budowlanego organ ten na wniosek inwestora wydał pozwolenie na użytkowanie budynku. Wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [....] nie może nastąpić na podstawie przedłożonej inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce nr [....] w Z. Zaświadczenie o samodzielności lokalu w wybudowanym budynku musi być zatem oparte na posiadanej przez Starostę K. dokumentacji budowlanej budynku, którego budowa została legalnie zakończona. Ponadto zaświadczenia nie wydaje się na podstawie postępowania dowodowego na ogólnych zasadach Działu II k.p.a., lecz na podstawie przepisów Działu VII k.p.a. Zaświadczenie jest tylko aktem wiedzy organu wynikającej z posiadanych dokumentów. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym te dane, jakie wynikają z dokumentacji dotyczącej legalnie zakończonej budowy. Zaś wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali przed legalnym zakończeniem budowy budynku może prowadzić do komplikacji prawnych i procesów sądowych w sprawach o unieważnienie aktów notarialnych, jakie sporządzono by na podstawie przedwcześnie wydanych zaświadczeń i do innych procesów oraz do odpowiedzialności prawnej z tytułu wydania zaświadczeń przed legalnym zakończeniem budowy budynku. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazał, że zarzut braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jest chybiony, zawiera ono bowiem odwołanie się do stanu faktycznego jak i prawnego sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wniósł [....] spółka komandytowa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że według tego przepisu za samodzielny może być uznany wyłącznie lokal znajdujący się w budynku oddanym do użytkowania; - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący ponownie argumentował, że pozwolenie na użytkowanie nie jest warunkiem dla uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu, powołując się w tym zakresie na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. III SA/Po 250/06. Z przedłożonych dokumentów wynika, że lokal jest wydzielonym trwałymi ścianami zespołem izb przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie ulega również wątpliwości, że lokal ten wraz pomieszczeniami przynależnymi będzie mógł służyć jego przyszłym właścicielom/najemcom do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. A zatem spełnione zostały warunki określone w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do odwoływania się do definicji samodzielnego lokalu mieszkalnego zamieszczonego w innych przepisach niż ustawy o własności lokali. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy administracji publicznej niezasadnie odmówiły wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, uzasadniając to stwierdzeniem, że w stosunku do budynku w którym wnioskowany do stwierdzenia samodzielności lokal jest sytuowany, nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z dyspozycją art. 2 ust 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903), samodzielnym lokalem mieszkalnym, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Przepis art. 2 ust. 3 tejże ustawy stanowi, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Z kolei art. 219 k.p.a. przesądza, iż odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W ocenie Sądu przepisy ustawy o własności lokali, nie dają żadnych podstaw do uzależnienia stwierdzenia przez uprawniony organ o samodzielności lokalu mieszkalnego od wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wniosku takiego nie sposób bowiem wywieść z analizy przepisu art. 2 ust 2 ustawy. W żadnym bowiem fragmencie przepis ten nie nawiązuje do pozwolenia na użytkowanie. Jedynymi przesłankami które warunkują stwierdzenie czy dany lokal jest samodzielny (spełnia warunki do wydania zaświadczenia o samodzielności) są ustalenia czy lokal ten jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku, jako izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby uzależnienie (powiązanie) stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego od wcześniejszego przyjęcia go do użytkowania, dałby temu wyraz w tekście ustawy poprzez taką redakcję przepisu, iż samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest przyjęta do użytkowania wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Zdaniem sądu nie do przyjęcia jest zatem taka interpretacja przepisu, która w żaden sposób nie nawiązuje do jego treści. Organy administracji nie mogą wyręczać władzy ustawodawczej w tworzeniu prawa przez dokonywanie takiej wykładni przepisów, która jest oderwana od ich treści. Wskazać również należy, iż zupełnie inny cel mają przepisy dotyczące pozwolenia na użytkowanie a inny stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego. Pozwolenie na użytkowanie ma na celu dokonanie kontroli zgodności obiektu budowlanego (jako całości) z projektem zagospodarowania działki lub terenu i zatwierdzonym projektem budowlanym (art. 59a ustawy Prawo budowlane), natomiast stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego ma na celu umożliwienie dokonywania obrotu nieruchomościami, poprzez poświadczenie że dany lokal stanowi odrębną nieruchomość (art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali). Brak podstaw, by pomimo ustawowego powiązania tych kwestii, organy uzależniały wydawanie zaświadczeń o samodzielności lokalu mieszkalnego od stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i projektem zagospodarowania działki lub terenu. Negatywne rozstrzygnięcia w tym zakresie mają w sobie cechy dowolności. Czym innym jest bowiem stwierdzenie samodzielności lokalu - co ma umożliwić jego ewentualny obrót, a czym innym dopuszczenie go do użytkowania tj. umożliwienie jego legalnej eksploatacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2012r. sygn. akt II SA/Kr 643/12). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r. l OSK 810/10, iż "organ właściwy w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali - otrzymawszy wniosek o wydanie zaświadczenia powinien był ocenić, czy lokal spełnia wymagania, o których mowa w ust. 2 art. 2, a zatem poprzez odpowiednie zastosowanie zdania pierwszego tego przepisu, ocenić czy lokal stanowi izbę lub zespół izb, które wraz pomieszczeniami pomocniczymi mogą być wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem tego lokalu. Po dokonaniu takiej samodzielnej oceny, do czego upoważnia i zobowiązuje starostę art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali może on rozstrzygnąć wniosek pozytywnie bądź negatywnie, w zależności od dokonanych przez siebie ustaleń. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali jest stwierdzenie przez starostę czy lokal spełnia wymagania, o których mowa w ust. 2 tego artykułu, tj. czy dany lokal może być uznany za samodzielny, w rozumieniu tego przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie jest natomiast stwierdzenie czy lokal może nadawać się do użytkowania. Pozwolenie na użytkowanie lokalu jest kwestią odrębną od jego samodzielności, uregulowaną przepisami prawa budowlanego, do którego to prawa art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali nie odwołuje się, definiując samodzielność lokalu mieszkalnego, bądź o innym przeznaczeniu". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. l OSK 1653/11, że "historycznie rzecz ujmując wypada przypomnieć, że wg tekstu pierwotnego ustawy, spełnienie wymagań o samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy, stwierdzały w formie zaświadczenia organy właściwe w sprawach nadzoru architektoniczno-budowlanego. Tak określona właściwość organu do wydawania zaświadczeń mogła uzasadniać stosowanie przez ten organ kryteriów wynikających z ustawy - Prawo budowlane. Odesłanie takie funkcjonowało w stanie prawnym obowiązującym do dnia 23 lutego 2000 r., kiedy wszedł w życie art. 33 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz. U. Nr 95, póz. 1041 ze zm./. Obecne brzmienie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali w zakresie właściwości rzeczowej organów nie odsyła już do struktur organów administracji architektoniczno-budowlanej, ograniczając się do stwierdzenia, że zaświadczenie tego rodzaju wydaje starosta. Brak jest więc w aktualnym stanie prawnym podstaw do twierdzenia, że pomimo nowelizacji wprowadzonej przez art. 33 ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, w dalszym ciągu właściwość w sprawach wydawania zaświadczeń (postanowień odmawiających wydania zaświadczeń) zachowały wymienione w art. 82 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej, tj. starosta, jako organ pierwszej instancji i wojewoda, jako organ wyższego stopnia. Wynika to również z faktu, że w ustawie - Prawo budowlane nie wskazano, że zagadnienie określania samodzielności lokalu należy do starosty, jako organu administracji architektoniczno - budowlanej /por. postanowienie NSA z dnia 23 maja 2007 r. sygn. II OW 12/07 LEX nr 338285A Zmiana właściwości organu i przesądzenie uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009r. OPS 2/09 /ONSAiWSA 2009/5/83/, że w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia starosty w sprawie, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), jest samorządowe kolegium odwoławcze upoważnia do konstatacji, że ustawodawca zrezygnował z dalszego powiązania kwestii potwierdzania samodzielności lokalu z regulacją ustawy - Prawa budowlanego". Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.