II SA/Kr 643/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. K. Inwestycje Spółka Komandytowa z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. K. Inwestycje Spółka Komandytowa z siedzibą w K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] Starosta K. działając na podstawie art. 219 oraz art. 123 k.p.a. – odmówił wydania zaświadczenia, że: lokal nr [...] położony w budynku przy ulicy [...] na działce [...] w miejscowości Z. , gmina Z,. stanowi samodzielny lokal mieszkalny. W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosku o wydanie zaświadczenia uwidoczniono adnotację "budynek nie jest oddany do użytkowania". Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ wskazał, że będący w trakcie budowy budynek nieposiadający pozwolenia na użytkowanie lub zaświadczenia o przyjęciu do użytkowania nie spełnia wymagań powołanego przepisu w zakresie umożliwiającym stały pobyt ludzi, a tym samym lokali mieszkalnych, które się w nim znajdują. W ocenie organu wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu mieszkalnego (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali) może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany. Ponadto zgodnie z definicją zawartą w Rozporządzeniu z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowaniew § 3 pkt 9 poprzez pojęcie mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych mający odrębne wejście wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. W związku z powyższym organ odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści z uwagi na brak dokumentu potwierdzającego przyjęcie do użytkowania budynku, w którym znajduje się lokal. Zażalenie na to postanowienie wniosła spółka komandytowa J.K. Inwestycje. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych strona zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o własności lokali, w szczególności art. 2 ust. 2 tej ustawy i przepisów prawa procesowego, a to art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a., oraz zasad przewidzianych przepisami art. 6, 7 i 11 k.p.a. Podniesiono, że z przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali nie wynika, że warunkiem uznania lokalu mieszkalnego za samodzielny jest oddanie budynku do użytkowania. Stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego oraz oddanie do użytkowania budynku, w którym lokal ten się znajduje to dwa całkowicie odrębne postępowania, uregulowane w różnych ustawach. Żaden przepis prawa nie pozwala na łączenie tych kwestii i uzależnienie możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu od wyniku postępowania w sprawie oddania budynku do użytkowania. Powyższe znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Po 250/06. W zażaleniu podniesiono także, że wydanie przez starostę zaświadczenia o samodzielności lokalu nie stanowi potwierdzenia możliwości mieszkania w danym lokalu bez dokonywania jakichkolwiek dodatkowych czynności prawnych lub faktycznych. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80 poz. 903 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w zw. z art. 219 k.p.a. – utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyznacznikiem samodzielności lokalu jest spełnianie przez lokal odpowiednich wymogów techniczno-budowlanych. Od ich bowiem spełnienia zależy możliwość ustanowienia odrębnej własności lokalu. Zaświadczenie o samodzielności lokalu wydawane przez starostę, odmiennie niż przewiduje to art. 218 § 2 k.p.a. mimo, że polega min. na urzędowym potwierdzeniu faktów, to w istocie nie opiera się na dokumentach będących w rejestrach czy ewidencji organu administracji lecz na materiałach stanowiących dokumentacją techniczno-budowlaną lokalu lub w przypadku jej braku na inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, przedstawionych przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem. Mając na uwadze powyższe Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nie oddany do użytkowania budynek, w którym usytuowany jest przedmiotowy lokal, był bowiem w trakcie procesu inwestycyjnego, a zatem projekt budowlany mógł podlegać zmianom i modyfikacjom, zaś izby spełniające w trakcie tegoż procesu kryterium samodzielności, nie muszą tego kryterium nadal spełniać tzn. już po zakończeniu procesu budowlanego. W tym stanie rzeczy wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal jest usytuowany, zgodnie z brzmieniem odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Na poparcie zajętego stanowiska organ wskazał wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w dnia 3 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Lu 393/00 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2010 r. akt VII SA/Wa 1991/09. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła spółka komandytowa J.K. Inwestycje, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że według tego przepisu za samodzielny może być uznany wyłącznie lokal znajdujący się w budynku oddanym do użytkowania, naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia decyzji organu l instancji. W ocenie skarżącej spółki z przedmiotowego przepisu absolutnie nie wynika, że warunkiem uznania lokalu mieszkalnego za samodzielny jest oddanie budynku do użytkowania. Oddanie budynku do użytkowania nie jest również jedynym sposobem na wykazanie spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, gdyż przesłankę samodzielności lokalu można wykazywać za pomocą wszelkich środków dowodowych stosownie do przepisów art. 7 i 77 k.p.a., w tym za pomocą inwentaryzacji budowlanej potwierdzającej realizację lokalu. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie podnosi się, że pozwolenie na użytkowanie budynku nie jest warunkiem dla uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Po 250/06). Strona skarżąca podniosła, że wydanie przez starostę zaświadczenia o samodzielności lokalu nie stanowi potwierdzenia możliwości mieszkania w danym lokalu bez dokonywania jakichkolwiek dodatkowych czynności prawnych lub faktycznych, ale jedynie potwierdzenie, że lokal ten może stanowić odrębny przedmiot własności i odrębny od budynku przedmiot obrotu. W związku z tym ustalenie, że do zamieszkania w przedmiotowym lokalu konieczne będzie jeszcze uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku absolutnie nie stanowi przeszkody do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali położonych w budynku, który nie został jeszcze dopuszczony do użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej, daje jedynie możliwość podjęcia wcześniejszych działań przygotowawczych związanych z koniecznością wyodrębnienia w przyszłości własności takich lokali. Nie wiąże się z tym natomiast niebezpieczeństwo oddawania lokali do użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku, bowiem w takim przypadku inwestor budowlany narażałby się na odpowiedzialność w postaci kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Strona skarżąca podtrzymała także twierdzenie, że bezpodstawne jest odwoływanie się przez organy obu instancji do definicji mieszkania zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego. Organy administracji odmówiły wydania tego zaświadczenia z uwagi na fakt, iż w stosunku do budynku w którym wnioskowany do stwierdzenia samodzielności lokal jest sytuowany, nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem sądu skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 2 ust 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali Dz.U. z 2000 Nr 80 poz. 903, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Przepis art. 2 ust 3 tejże ustawy stanowi, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Z kolei art. 219 k.p.a. przesądza, iż odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przepisy ustawy w własności lokali, nie dają żadnych podstaw do uzależnienia stwierdzenia przez uprawniony organ o samodzielności lokalu mieszkalnego od wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wniosku takiego nie sposób bowiem wywieść z analizy przepisu art. 2 ust 2 ustawy. W żadnym bowiem fragmencie przepis ten nie nawiązuje do pozwolenia na użytkowanie. Jedynymi przesłankami które warunkują stwierdzenie czy dany lokal jest samodzielny (spełnia warunki do wydania zaświadczenia o samodzielności) są ustalenia czy lokal ten jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku, jako izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby uzależnienie (powiązanie) stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego od wcześniejszego przyjęcia go do użytkowania, dałby temu wyraz w tekście ustawy poprzez taką redakcję przepisu, iż samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest przyjęta do użytkowania wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi ... , czego jednak nie uczynił. Zdaniem sądu nie do przyjęcia jest zatem taka interpretacja przepisu, która w żaden sposób nie nawiązuje do jego treści. Jeżeli nawet przyjąć by, iż wcześniejsze (przed stwierdzeniem samodzielności lokalu) przyjęcie do użytkowania byłoby celowe ze względów na możliwe, negatywne konsekwencje związane z obrotem lokalami nie dopuszczonymi do użytkowania, to jednak wolą ustawodawcy powiązania takiego brakuje. Organy administracji nie mogą natomiast, wyręczać władzy ustawodawczej w tworzeniu prawa przez dokonywanie takiej wykładni przepisów, która jest oderwana od ich treści. Wskazać też należy, iż zupełnie inny cel mają przepisy dotyczące pozwolenia na użytkowanie a inny stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego. Mianowicie pozwolenie na użyłkowanie ma na celu dokonanie kontroli zgodności obiektu budowlanego (jako całości) z projektem zagospodarowania działki lub terenu i zatwierdzonym projektem budowlanym (art. 59a ustawy Prawo budowlane) natomiast stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego, ma na celu umożliwienie dokonywania obrotu nieruchomościami, poprzez poświadczenie że dany lokal stanowi odrębną nieruchomość (art. 2 ust 1 ustawy o własności lokali). Brak podstaw, by pomimo ustawowego powiązania tych kwestii, organy uzależniały wydawanie zaświadczeń o samodzielności lokalu mieszkalnego od stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i projektem zagospodarowania działki lub terenu. Negatywne rozstrzygnięcia w tym zakresie mają w sobie cechy dowolności. Czym innym jest bowiem stwierdzenie samodzielności lokalu - co ma umożliwić jego ewentualny obrót a czym innym dopuszczenie go do użytkowania tj. umożliwienie jego legalnej eksploatacji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela tu ląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r. I OSK 810/10, iż "organ właściwy w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali – otrzymawszy wniosek o wydanie zaświadczenia powinien był ocenić, czy lokal spełnia wymagania, o których mowa w ust. 2 art. 2, a zatem poprzez odpowiednie zastosowanie zdania pierwszego tego przepisu, ocenić czy lokal stanowi izbę lub zespół izb, które wraz pomieszczeniami pomocniczymi mogą być wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem tego lokalu. Po dokonaniu takiej samodzielnej oceny, do czego upoważnia i zobowiązuje starostę art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali może on rozstrzygnąć wniosek pozytywnie bądź negatywnie, w zależności od dokonanych przez siebie ustaleń. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali jest stwierdzenie przez starostę czy lokal spełnia wymagania, o których mowa w ust. 2 tego artykułu, tj. czy dany lokal może być uznany za samodzielny, w rozumieniu tego przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie jest natomiast stwierdzenie czy lokal może nadawać się do użytkowania, Pozwolenie na użytkowanie lokalu jest kwestią odrębną od jego samodzielności, uregulowaną przepisami prawa budowlanego, do którego to prawa art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali nie odwołuje się, definiując samodzielność lokalu mieszkalnego, bądź o innym przeznaczeniu". W tym miejscu powołać należy, także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 8 lutego 2012 r. I OSK 1653/11 w którym podniesiono, iż "historycznie rzecz ujmując wypada przypomnieć, że wg tekstu pierwotnego ustawy, spełnienie wymagań o samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy, stwierdzały w formie zaświadczenia organy właściwe w sprawach nadzoru architektoniczno-budowlanego. Tak określona właściwość organu do wydawania zaświadczeń mogła uzasadniać stosowanie przez ten organ kryteriów wynikających z ustawy - Prawo budowlane. Odesłanie takie funkcjonowało w stanie prawnym obowiązującym do dnia 23 lutego 2000 r., kiedy wszedł w życie art. 33 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz. U. Nr 95, poz. 1041 ze zm./. Obecne brzmienie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali w zakresie właściwości rzeczowej organów nie odsyła już do struktur organów administracji architektoniczno-budowlanej, ograniczając się do stwierdzenia, że zaświadczenie tego rodzaju wydaje starosta. Brak jest więc w aktualnym stanie prawnym podstaw do twierdzenia, że pomimo nowelizacji wprowadzonej przez art. 33 ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, w dalszym ciągu właściwość w sprawach wydawania zaświadczeń (postanowień odmawiających wydania zaświadczeń) zachowały wymienione w art. 82 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej, tj. starosta, jako organ pierwszej instancji i wojewoda, jako organ wyższego stopnia. Wynika to również z faktu, że w ustawie - Prawo budowlane nie wskazano, że zagadnienie określania samodzielności lokalu należy do starosty, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej /por. postanowienie NSA z dnia 23 maja 2007 r. sygn. II OW 12/07 LEX nr 338285/. Zmiana właściwości organu i przesądzenie uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 2/09 /ONSAiWSA 2009/5/83/, że w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia starosty w sprawie, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), jest samorządowe kolegium odwoławcze upoważnia do konstatacji, że ustawodawca zrezygnował z dalszego powiązania kwestii potwierdzania samodzielności lokalu z regulacją ustawy - Prawo budowlanego". Na koniec wskazać należy, iż powoływane przez organ orzeczenia uzależniające wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego od dopuszczenia obiektu do użytkowania, wydane zostały w nieco odmiennym stanie prawnym, mianowicie przed nowelizacją z 21 stycznia 2000 r. dokonaną ustawą o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, tj. w stanie prawnym w którym zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego wydawały organy nadzoru architektoniczno – budowlanego ,co jak mowa o tym w wyżej cytowanym wyżej wyroku w sprawie I OSK 1653/11, mogło uzasadniać stosowanie przez ten organ kryteriów wynikających z ustawy - Prawo budowlane. W obecnym stanie prawnym pogląd ten (jako nieaktualny) wydaje się być nieuprawniony. Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.