II SA/Kr 657/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. F. na pismo Wojewody [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. Wnioskami nr I-XV z dnia 15 lutego 2019 r. A. F. (zwany dalej: "skarżący") zwrócił się do Wojewody o udostępnienie informacji publicznej w postaci przesłania kserokopii wskazanych w tych wnioskach dokumentów. Pismem z 24 maja 2019 r., nr [...] Wojewoda poinformował skarżącego, iż ww. wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. A. F. w piśmie z 30 maja 2019 r. złożył skargę na decyzję [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z 24 maja 2019 r., nr [...], która narusza art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 32, art. 45 Konstytucji oraz art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że na ww. pismo informacyjne nie przysługuje skarga do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa zainicjowana przez skarżącego nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w związku z tym podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r., poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego a zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W ocenie Sądu, zaskarżone w przedmiotowej sprawie pismo Wojewody z dnia 24 maja 2019 r., w którym poinformowano skarżącego, iż żądane przez niego dane nie stanowią informacji o sprawach publicznych, w związku z czym nie stosuje się do nich u.d.i.p., nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny. Nie stanowi w szczególności decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wszystkich elementów konstytutywnych takiej decyzji. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do postanowienia z dnia 12 grudnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 4147/18, które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje za własne, zaskarżone pismo nie posiada minimum cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Niezbędnym bowiem elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym. Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych od lat przyjmuje się, że udostępniając informację publiczną, organ działa w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast decyzję administracyjną, zgodnie z art.16 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku może wydać, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności i określone tajemnice prawnie chronione lub umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja administracyjna może być wydana wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej ustawy, czyli gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej (por. także postanowienia NSA: z dnia 23 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 806/15; z dnia 25 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 2437/12; z dnia 12 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 622/11; dostępne na stronie: www.orzeczenia.gov.pl). Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem skargi do sądu administracyjnego skarżący uczynił pismo informacyjne z dnia 24 maja 2019 r., które nie zawiera rozstrzygnięcia. Zatem, w ocenie Sądu, zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 wskazanej ustawy). Oczywistym jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było zatem to, czy zaskarżone pismo mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych i kierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania przez organ administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Zaskarżone pismo nie posiada tej ostatniej cechy, ponieważ brak jest bezpośredniego związku między treścią pisma (mającego wyłącznie charakter informacyjny a nie władczy) a sferą praw i obowiązków skarżącego. Powyższe prowadzi do wniosku, że pismo to, będące jedynie pismem informacyjnym, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skoro zatem złożona przez skarżącego skarga nie dotyczyła wykonywania zadań administracji publicznej w formach prawnych poddanych przez ustawodawcę kontroli sądu administracyjnego należało stwierdzić, że skarga ta nie podlega właściwości sądu administracyjnego, co obligowało Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd zobligowany jest odrzucić skargę jeżeli zainicjowana skargą sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.