II SA/Kr 681/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Beata Łomnicka NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2015 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 lipca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powiat grodzki decyzją z dnia 27.01.2012 r. na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył w całości z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie realizacji rozbudowy budynku przy ul. [...] w K. w sposób odstępujący od warunków i ustaleń decyzji pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie administracyjne w sprawie realizacji rozbudowy budynku Zakładu Radiologii [...], przy ul [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] w sposób odstępujący od warunków i ustaleń decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 17.07.2007 r., znak: [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia 21.09.2007 r., znak: [...] , zostało wszczęte na wniosek K.K. z dnia 17.12.2007 r. W dniu 17.09.2009 r. organ wydał w decyzję w której umorzył postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe, uznając, że inwestycja realizowana była zgodnie z warunkami i ustaleniami decyzji pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22.12.2008 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu MWINB wskazał, iż WSA wyrokiem z dnia 29.07.2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1139/07 wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Wojewody z dnia 21.09.2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, co uzasadnia umorzenie postępowania w przedmiocie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponieważ w czasie wydania decyzji wspomniany wyrok nie był prawomocny, a decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 17.07.2007 r. o pozwoleniu na budowę pozostawała nadal w obrocie prawnym, w dniu 22.12.2008r., znak: [...] na wniosek inwestora została wydana decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego. Organ badając wniosek inwestora ustalił, iż jest on złożony prawidłowo, ponieważ zgłoszony do użytkowania przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym pozostającą w obiegu prawnym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz w okresie ważności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 11.05.2009 r., sygn. akt II SA/Kr 285/09 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22.12.2008 r. i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania inwestor przedłożył prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1819/08 oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 29.07.2008 r., sygn. akt. II SA/Kr 1138/07. Organ podkreślił, że NSA w ww. wyroku w żaden sposób nie zakwestionował prawidłowości projektu budowlanego jak i rozwiązań technicznych w nim przedstawionych. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego wyłącznie z uwagi na naruszenie prawa procesowego. Następnie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 17.12.2010 r. znak [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Rozbudowa budynku Zakładu Radioterapii wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji: wod.-kan., co, wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, gazów medycznych oraz przełożenie sieci infrastruktury technicznej: co, kanalizacji ogólnospławnej, elektrycznej", wykazując iż proces budowlany określony we wniosku z dnia 24.05.2007 r. został w całości zrealizowany, a w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB nr [...] z 22.12.2008r. zezwalająca na użytkowanie obiektu budowlanego. Wojewoda decyzją z dnia 18.04.2011 r., znak: [...] , utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W tak ustalonym stanie faktycznym organ stwierdził, że w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku Zakładu Radioterapii w dniu 10.12.2008 r. została przeprowadzona na podstawie art. 59a ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 55 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane obowiązkowa kontrola budowy, która nie wykazała nieprawidłowości istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego ani innych warunków ustalonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na aktualnie brak istnienia w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany nie ma możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odwołanie w ustawowym terminie złożył K.K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do organu l instancji bądź orzeczenia co do istoty. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że nieprawdą jest, że mimo wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29.07.2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 1139/07 decyzja o pozwoleniu na budowę pozostawała w obrocie prawnym, albowiem wyrok ten nie był prawomocny. W punkcie 2 wyroku wskazano, że decyzja ta nie mogła być wykonywana. Tym samym organ nadzoru wydając pozwolenie na użytkowanie naruszył art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niewłaściwe było również wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie w sprawie odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Podkreślił, że nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, albowiem powinno ono dotyczyć robót wykonywanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę w czasie, gdy ono jeszcze obowiązywało. W dalszej części odwołania przedstawiono argumenty mające świadczyć, w ocenie odwołującego się, o zrealizowaniu inwestycji niezgodnie z udzielonym postanowieniem. Decyzją z dnia 23.07.2012 r., znak:[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedmiotem postępowania było badanie zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17.07.2007 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia 21.09.2007 r., znak:[...] . Wyrokiem z dnia 29.07.2008 r., sygn. II SA/Kr 1139/07 prawomocnym z dniem 20.11.2009r., WSA w Krakowie uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, co oznacza, że bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie odstępstw od warunków i ustaleń takiej decyzji. W zmienionym stanie faktycznym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych. Organ II instancji podał również, że decyzją z dnia 22.12.2008 r. organ l instancji udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego rozstrzygnęła kwestię zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami prawa. Zatem skoro w stosunku do przedmiotowej rozbudowy właściwy organ orzekł o pozwoleniu na jego użytkowanie, to oznacza, że swoją decyzją zalegalizował wszystkie dotychczas wykonane roboty budowlane. Wydanie pozwolenia na użytkowanie kończy etap budowy obiektu budowlanego, w związku z czym postępowanie wszczęte w związku z wnioskiem o zbadanie zgodności z prawem realizowanych robót stało się bezprzedmiotowe. W przedmiotowym postępowaniu organ jest związany decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. K.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, a także na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w K. z dnia 22.12.2008 r., znak:[...] o pozwoleniu na budowę jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 152 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organy nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 11.05.2009 r., sygn. akt II SA/Kr 285/09. Podniósł, że zdaniem organów nadzoru można zrealizować budowę w ramach samowoli budowlanej w warunkach braku pozwolenia na budowę (wyrok II SA/Kr 1139/07), a następnie wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie zalegalizować taki stan faktyczny, w międzyczasie umarzając postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Podkreślił przy tym, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożony przez inwestora dotyczył części obiektu, zatem organ orzekł ponad żądanie wniosku. W okresie od dnia 29.07.2012 r. inwestor prowadził roboty budowlane, objęte uchyloną (wstrzymaną) decyzją o pozwoleniu na budowę, które następnie nazwano "robotami zabezpieczającymi". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3.04.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1374/12 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.z dnia 23 lipca 2012 r. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6.03.2015 r., sygn. akt II OSK 1893/13 uchylił opisany wyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. NSA uznał, że sąd I instancji przekroczył granice tej sprawy. NSA zauważył, że konstrukcja decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, w szczególności zaś sposób ukształtowania ustawowych przesłanek jej wydania, przesądza o tym, że zagadnienie zgodności wykonanych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę zostało ponownie ocenione w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, które jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, organ dokonuje sprawdzenia również w zakresie zgodności obiektu budowlanego z zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Udzielając pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, organ porównuje zakres wykonanych prac z zakresem robót wskazanym w projekcie. Ma też obowiązek ocenić charakter ewentualnych odstępstw przez pryzmat kryteriów wskazanych w art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane i odmówić wydania pozwolenia w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw. Zatem, skoro przesłanką wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zgodność wykonanych robót z projektem - to wyrażona w tej decyzji ocena tego elementu korzysta z wszystkich domniemań, jakie przysługują ostatecznej decyzji administracyjnej. Uwzględniając powyższe, w nawiązaniu do stanowiska sądu I instancji, NSA zauważył, że aby wszcząć postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, należałoby wyeliminować z obrotu decyzję – pozwolenie na użytkowanie. Wydanie pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji późniejszego uchylenia pozwolenia na budowę powoduje zatem bezprzedmiotowość postępowania, którego przedmiotem jest kontrola realizacji budowy zgodnie z zatwierdzonym (ale już uchylonym) projektem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie: "wykładnia prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny. Na gruncie postanowień art. 190 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie. Jest bowiem związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a., a w skardze kasacyjnej nie powinny być podnoszone zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego NSA w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu pierwszej instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2014 r., sygn. I OSK 2214/14, LEX nr 1657724). Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza zatem, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że stosownie do przepisu art.105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 zachodzi wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462). Postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój "przedmiot". Przedmiotem procesu administracyjnego jest "konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administrujące są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 172-173). W świetle ustaleń doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli m.in. nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). "Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (...). Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (...) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy" (wyr. NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98, niepubl.). Na podstawie przepisu art.190 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany był dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną: - "skoro przesłanką wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zgodność wykonanych robót z projektem - to wyrażona w tej decyzji ocena tego elementu korzysta z wszystkich domniemań, jakie przysługują ostatecznej decyzji administracyjnej", - "aby wszcząć postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, należałoby wyeliminować z obrotu decyzję – pozwolenie na użytkowanie", - "wydanie pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji późniejszego uchylenia pozwolenia na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania, którego przedmiotem jest kontrola realizacji budowy zgodnie z zatwierdzonym (ale już uchylonym) projektem", - "nieuzasadnione jest więc stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy, umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., stanowi naruszenie przepisów postępowania, dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a". Powyższe przesądza o tym, że kontrolowana decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie realizacji rozbudowy budynku przy ul.[...] w K. w sposób odstępujący od warunków i ustaleń decyzji pozwolenia na budowę nie narusza przepisu art.105 K.p.a., gdyż postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Za prawidłowe uznać zatem należy stanowisko organu odwoławczego, że skoro wyrokiem z dnia 29.07.2008 r. (prawomocnym z dniem 20.11.2009 r.), WSA w Krakowie uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, to bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie odstępstw od warunków i ustaleń takiej decyzji. W zmienionym stanie faktycznym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych. Za zasadny uznać również należy pogląd organu odwoławczego, że ponieważ decyzją z dnia 22.12.2008 r. organ l instancji udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu, to decyzja ta rozstrzygnęła kwestię zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami prawa. Wydanie pozwolenia na użytkowanie kończy etap budowy obiektu budowlanego, w związku z czym postępowanie wszczęte w związku z wnioskiem o zbadanie zgodności z prawem realizowanych robót stało się bezprzedmiotowe. Dlatego też, na podstawie art.151 P.p.s.a. skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić.