II SA/Kr 699/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2013 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 kwietnia 2013 r., znak: [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej M.K. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] , wydaną po rozpatrzeniu odwołania M.K. od decyzji Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] września 2012 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol. Dz U. 2012, 647 t), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując na następujące okoliczności. Powołaną wyżej decyzją z dnia 4 września 2012 r., nr [...] , Prezydent Miasta K., ustalił na wniosek B.K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalno - usługowego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] z przeznaczeniem na cele mieszkalno - usługowe wraz z infrastrukturą techniczną dodatkowo na działkach nr [...] i [...] obr. przy ul. [...] w K". Odwołanie od decyzji z dnia 4 września 2012 r., nr [...] , Prezydenta Miasta K. w ustawowym terminie złożyła M.K. , wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzucała, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ pierwszej instancji w sposób zupełnie niezrozumiały i wybiórczy wybrał jedynie działkę nr [...] , która określa wymagania dla nowej zabudowy na działkach nr [...] i [...] w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zapominając w ten sposób o podstawowej roli art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Budynki na działce nr [...] i [...] przylegają do siebie tworząc urbanistyczną całość. Pominięcie przy ustalaniu parametrów budynku posadowionego na działce nr [...] jest znaczącym naruszeniem prawa, ponieważ z racji położenia ten właśnie budynek powinien być uwzględniony w analizie w pierwszej kolejności. Ponadto, w ocenie skarżącej, należało uwzględnić również inne działki sąsiednie nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[..] ,[...] . Organ pierwszej instancji nie przedstawił uzasadnienia dla określenia parametrów w sposób odbiegający od parametrów budynków posadowionych na działkach sąsiednich, innych niż budynek na działce nr [...] a także nie ustalił ostatecznie, czy ma do czynienia z samowolą budowlaną na działce nr [...] i [...] . Jest to o tyle istotne, że nielegalna zabudowa została w przedmiotowej decyzji uwzględniona i miała przełożenie na oznaczenie dopuszczalnej linii zabudowy. Przedmiotowa decyzja została zatem wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz z naruszeniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego Samorządowe Kolegium uznaje za bezsporne w niniejszej sprawie, że wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach oraz w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy. Jak słusznie podał organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji, dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z uwagi na użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie słowa "łącznie", należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów. Na postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania decyzji składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak, § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust, l-5 ustawy." (ustawy - zob. § 2 pkt l rozporządzenia). Zgodnie z ust.2 § 3 granice tego obszaru, wyznacza się w odległości nie niniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia - § 4 - § 8 - zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Sposób sporządzania analizy, jak i poszczególne zasady ustalania warunków zagospodarowania dla projektowanej inwestycji, podane w rozporządzeniu, winny być przestrzegane i zrealizowane. W wyroku z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 1485/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził m. innymi, że " (...) powyższe rozporządzenie, w sytuacji konieczności jego zastosowania (czyli wtedy, gdy brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego) zawiera bezwzględnie wiążące reguły postępowania, przy określaniu wymagań, które winny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz.(...)". W mniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Nie ulega wątpliwości, że w ramach władztwa planistycznego - uchwalając plan miejscowy organy gminy w sposób kompleksowy i zazwyczaj dotyczący większego terenu określają przyszłe przeznaczenie danego terenu, kreując jednocześnie rozwój gminy lub jej części. Z kolei decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa, a więc poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. W toku postępowania dowodowego odbywa się konkretyzacja praw i obowiązków kształtowanych następnie decyzją administracyjną. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji z oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej. Zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa powyżej na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania art. 61 ust. 1 i następnych ustawy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3. W obszarze tym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki [...] ,[...] , a także działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr.[...] . Z przeprowadzonej w następstwie uchylenia uprzedniej decyzji organu pierwszej instancji analizy architektoniczno - urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pomimo, że nawiązuje do działki nr [...] (budynek po przeciwnej strony ul. [...] z frontem od ul. [...] pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, tym bardziej, że działka nr [...] usytuowana jest w niewielkiej odległości od terenu inwestycji. Parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie szerokiej weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Obecne parametry różnią się od tych, które określono w uprzedniej decyzji, zaś aktualnie ustalone w sposób bardziej spójny nawiązują do sposobu zagospodarowania w sąsiedztwie planowanej zabudowy. Bezzasadny jest zarzut, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił zabudowy na działce sąsiedniej nr[...] . Parametry urbanistyczne obiektu usytuowanego na tej działce uwzględnione zostały w analizie architektoniczno - urbanistycznej. Z kolei wyprowadzone na podstawie tej analizy wnioski pozwalają uznać, że planowana zabudowa stanowi kontynuację ładu przestrzennego, a w niniejszej sprawie spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przechodząc do weryfikacji wskaźników architektoniczno -urbanistycznych, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że wyznaczenie dwóch tzw. nieprzekraczalnych linii zabudowy jest prawidłowe i w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego uzasadnione. Od strony ul. [...] linię tę wyznaczono w odległości 7m od granicy z działką drogową nr [...] na przedłużeniu zabudowy położonej przy ul. [...] . Trafnie nawiązuje się w tym przedmiocie do zabudowy na działkach nr [...] ,[...] ,[...] a nie do parterowej części budynku. Z kolei druga linia zabudowy - od ul. [...] ustalona została w linii istniejącego budynku przeznaczonego do nadbudowy i rozbudowy, w odległości 4 m od granicy z działką drogową. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono w granicach od 34% do 48%, tj. zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wskaźnik średni w obszarze analizowanym wynosi 32 %, natomiast działki będące przedmiotem inwestycji zabudowane są budynkiem planowanym do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy ze wskaźnikiem wynoszącym 48% dla całego budynku oraz 34 % dla części wyższej niż jedna kondygnacja. Maksymalny zakres wskaźnika nie ulega zatem zmianie. Wyznaczono dwie szerokości elewacji frontowej. Od strony ul. [...]- dla części wyższej niż jedna kondygnacja na 14m z tolerancją do 20 % (od 11,2m do 16,8m). Szerokość z istniejącą częścią parterową nie powinna ulec poszerzeniu, wyznaczono ją zatem maksymalnie do istniejącej szerokości wynoszącej 23,0m. Z kolei od strony ul. [...] szerokość tę wyznaczono jako równą szerokości istniejącej elewacji frontowej budynku rozbudowanego i nadbudowywanego, tj. 9,5m. W tym przedmiocie szerokość nie ulega zatem zmianie. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono od 6,5 do 10 m, natomiast wysokość kalenicy nadbudowywanej części ustalono od 7, 5 m do 12 m. W ten sposób uwzględniono zabudowę na działce nr [...] i tylko w tym przypadku. nawiązano do zabudowy po przeciwnej strony ul.[...] . Tak ustalone parametry pozwolą na stworzenie jednolitego ciągu budynków usługowych i mieszkalnych oraz na uporządkowanie zabudowy działek nr [...] – [...] , wpisując się zresztą w istniejące linie zabudowy. Nawiązanie z kolei od strony frontowej do zabudowy na działce nr [...] może posłużyć jako tzw. dobre sąsiedztwo w realizacji planowanego zamierzenia. Ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje w zupełnej zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony. Podkreślenia wymaga, że organ pierwszej instancji uwzględnił w tym przedmiocie zarówno interes wnioskodawcy, jak i konieczność zapewnienia kontynuacji charakteru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Należy podzielić pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1290/10, Lex nr 753488 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/11). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalone parametry architektoniczno-urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób szeroki umotywowane, ustalane zostały w nawiązaniu do średnich wskaźników w obszarze analizowanym i w sposób wyważony. Podsumowując tę część, sporządzona w toku postępowania przed organem pierwszej instancji analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, a w zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Ustalenie w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów, tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Sytuacje nietypowe pojawiają się bowiem w praktyce równie często jak typowe, a nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona. W tym obszarze w którym ład przestrzenny i architektoniczny dopiero się kształtuje, istnieje usprawiedliwienie dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od podstawowych reguł przewidzianych w rozporządzeniu (por. WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1157/11). Zaskarżona decyzja zawiera ponadto prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załącznik graficzny, zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji, jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Należy zauważyć, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną -urbanistyczną oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie. Podkreślenia wymaga, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralne elementy, a dla oceny prawidłowości decyzji nie ma znaczenia, że właśnie w załącznikach organ wykazuje okoliczności potwierdzające, że zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Konstrukcja prawna regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie pozwala orzekającemu w sprawie organowi administracji publicznej na odmowę ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Po stronie potencjalnego inwestora istnieje prawo podmiotowe do domagania się wydania takiej decyzji, jeżeli planowane zamierzenie spełnia wymogi prawne. Sporządzona ponownie w toku postępowania przed organem pierwszejinstancji analiza architektoniczno-urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, opubl. LEX 283553). W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury, w tym decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona (spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.) Decyzja ta nie narusza interesów osób trzecich. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy i brak jest podstaw do zarzucenia naruszenia art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia po myśli art. 138§ 2 k.p.a. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...],M.K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " a" i "c" p.p.s.a. Na rozprawie dnia 20 września 2013 r. wniosła nadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzucała : 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji naruszającej art. 7, 77 § 1, art. 107 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - art. 7, 77 § 1 i art. 107 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym, w szczególności: (a) brak ustalenia czy parterowa część budynku posadowionego na działkach nr [...] ,[...] stanowi samowolę budowlaną (w szczególności wobec faktu, że parametry owej parterowej części budynku miały wpływ na treść decyzji organu pierwszej instancji), (b) oparcie się na wybiórczej i nierzetelnie sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej uwzględniającej techniczne parametry jednego budynku sąsiedniego (posadowionego na działce nr [...] ) oraz parametrów parterowej części budynku posadowionego na działkach nr [...] ,[...] stanowiącej samowolę budowlaną, z jednoczesnym pominięciem parametrów innych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym (w tym, w szczególności, z pominięciem parametrów budynku posadowionego na działce nr [...], której jest właścicielką, a który to budynek przylega do budynku posadowionego na działkach nr [...] i [...] tworząc tym samym całość urbanistyczną), (c) brak uzasadnienia dla odstąpienia od podstawowych zasad wyznaczania obowiązującej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości krawędzi górnej elewacji frontowej i wyznaczenia powyższych parametrów na zasadzie odstępstw; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy poprzez wydanie decyzji, która: (a) narusza zasady dobrego sąsiedztwa i ustala warunki nowej zabudowy w sposób rażąco odmienny od warunków zabudowy istniejącej, (b) narusza przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., póz. 260) poprzez dopuszczenie zabudowy bez zachowania wymaganej odległości od krawędzi jezdni; (c) została wydana w oparciu o nieprawidłowo sporządzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną naruszającą warunki formalne art. 61 ustawy, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe zarzuty rozwijała w obszernym uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności wielu z podnoszonych w nich zarzutów. W ramach przeprowadzonej kontroli wydanych w toku instancji decyzji stwierdzono również naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania niesygnalizowane w skardze, co jest dodatkowym powodem uchylenia wydanych w takich warunkach aktów administracyjnych. Przystępując do szczegółowej kontroli powyższych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p., przy czym ogłoszenie tekstu jednolitego nie zmieniło uprzedniej treści normatywnej aktu). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. W tym zakresie należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W myśl do § 3 tego aktu : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w jego centrum . Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie. Nie mniej jednak, jak wynika z rozporządzenia, przy wyznaczaniu określonych parametrów według tam podanych standardów pojęciu działki sąsiedniej nadaje się także węższe znaczenie. Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Natomiast z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości , niedookreślonego pojęcia " około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość. Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu itp. na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań także osób trzecich. Nie jest przy tym wykluczone takie określenie parametrów od minimalnych do maksymalnych w zakresie powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i in., które pozostawi inwestorowi pewną swobodę w realizacji inwestycji. Taka swoboda nie może jednak być nadmierna albowiem zbyt duża dowolność prowadzić w skutkach do niemożności stwierdzenia jaki obiekt budowlany ma w istocie powstać. Jak już wskazano, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja tych ostatnich przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza jednak odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza z jednej strony możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji odbiegających od średnich i innych standardów przewidzianych jako gwarancja zachowania ładu przestrzennego, z drugiej zaś przyznanie prymatu innym wartościom wymienionym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia. Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji ( art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a. Możliwość przeprowadzenia w sprawie właściwej analizy warunkuje złożenie w sprawie wniosku, który co do treści, poza wymogami wynikającymi z K.p.a. ( art. 63 ), winien spełniać dodatkowe , przewidziane w art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać . Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że : warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 4 ). Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107§1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak, nie budzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] września 2012 r., nr[...], zostały wydane z naruszeniem prawa. W szczególności, o ile wyznaczenie obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń, o tyle w sposób wadliwy przeprowadzono w sprawie samą analizę oraz wydano w obu instancjach rozstrzygnięcie. I tak, istotnym uchybieniem już na wstępie jest brak dostatecznego ustalenia przedmiotu, wniosku wyznaczającego przedmiot postępowania. Taka ocena dotyczy infrastruktury technicznej, co do której żądania nie sprecyzowano. Zarówno w nazwie inwestycji, która winna odzwierciedlać zamierzenie i przedmiot postępowania, ujawniono ogólnikowo, jako element inwestycji stanowiącej zmianę zagospodarowania, infrastrukturę techniczną na działkach nr[...] i [...] , oraz dodatkowo nr [...] nr [...] Taki zamiar inwestora potwierdza także dalsza część wniosku, gdzie jednak nie podano, co składających się na ową infrastrukturę techniczną , której wniosek dotyczy. Tych kwestii nie wyjaśnił organ pierwszej instancji, rozstrzygając w decyzji - równie ogólnikowo - o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia obejmującego infrastrukturę techniczną. Powyższe rozstrzygnięcie cechuje dowolność świadcząca o niewykonaniu przez organ pierwszej instancji obowiązków wynikających art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a., nadaniu biegu wnioskowi niepełnemu - i w tym sensie nie odpowiadającego wymogom formalnym, oraz wydaniu rozstrzygnięcia z naruszeniem i art. 52 ust. 2 pkt 2b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Odnośnie żądania wniosku złożonego w niniejszej sprawie należy zauważyć, że jego część opisowa określa tylko maksymalne wartości przyjęte jako gabaryty mającego powstać obiektu kubaturowego, natomiast część graficzna obrazuje zamiar inwestora odnośnie rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalno - usługowego na działkach nr [...] i nr [...]jako jednej bryły o regularnych kształtach, gdzie w szczególności wyższe kondygnacje pokrywają się z parterem. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji nie uwzględnia w istocie zamiaru inwestora albowiem wprowadza znacznego zróżnicowania powierzchni parteru i wyższych kondygnacji budynku . Stan taki wynika zarówno ze sposobu określania powierzchni zabudowy, jak i określenia górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynku mającego powstać w wyniku planowanych robót budowlanych, co odzwierciedlają ustalenie zwarte w Załączniku Nr 1 do decyzji pkt II. ppkt 1b, 1c i 1d. Takie ustalenia zobrazowano też w Załączniku Nr 2, stanowiącym część graficzną Opisany stan należy uznać za orzekanie niezgodnie z wnioskiem oraz wydanie decyzji z naruszeniem zasady skargowości dla inwestycji, której on w istocie nie dotyczy, tj. art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 52 ust. 2 pkt 2b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ). W sprawie niniejszej zarówno w analizie, jej wynikach, a także uzasadnieniu decyzji lub Załącznikach Nr 1 i Nr 3 (tekstowych ) do decyzji organ pierwszej instancji nie zawarto odpowiednich rozważań dotyczących motywów dopuszczenia do realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej w granicy z budynkiem jednorodzinnym na działce nr [...] W tym zakresie należy zauważyć, że wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676) przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ) stanowią w § 12 ust. 1 - 2 : 1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto § 12 ust. 4 powyższego rozporządzenia stanowi, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powiązanie tej regulacji z treścią art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i nakazuje zaś uznać sygnalizowane zagadnienie za szczególnie doniosłe, jako związane z ograniczeniami praw właścicieli w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego już na etapie ustalania warunków zabudowy. Kwestia zezwolenia na zabudowę w granicy ma nie tylko swój aspekt natury techniczno-budowlanej, ale także istotne znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego. W sprawie niniejszej tę istotną kwestię zmarginalizowano nie podając logicznych argumentów uzasadniających przyjmowane rozwiązanie. Za taki argument nie może bowiem zostać uznany interes inwestora, ani także to, że na ul. [...]występuje zabudowa bliźniacza, skoro dotyczy ona domów jednorodzinnych, a nie kompilacji domu jednorodzinnego z budynkiem wielomieszkaniowym. Także samo rozstrzygnięcie zawarte w Załączniku Nr 1 do decyzji pkt II ppkt 1f jest również wadliwe z tego powodu, że nie zostało ono skonstruowane bezwarunkowo i w sposób stanowczy, przy czym warunek który zastrzeżono jest dowolny albowiem nie nawiązuje do konkretnych przepisów. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w tym zakresie z naruszeniem art. 7 k.p.a. , art. 77§ 1 k.p.a. oraz 107 §1 i 3 k.p.a. Zważywszy, że argumentem dla wszelkich przyjętych w sprawie rozwiązań przestrzennych ma być analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzone przez architekta należy wytknąć organowi pierwszej instancji przekroczenie przy jej ocenie zasad wynikających z art. 80 k.p.a. Podobna negatywna uwaga dotyczy ustaleń w zakresie obiektu, który ma podlegać rozbudowie, nadbudowie i przebudowie. W szczególności zważyć należy, że przy wykonywaniu w sprawie niniejszej pierwszej analizy sporządzona została przez architekta notatka z dnia 22 maja 2009 r., w której wskazano "... po dokonaniu wizji w terenie stwierdzono, że w całym materiale dowodowym brakuje czytelnego przedstawienia stanu zagospodarowania działek nr [...] ,[...] obr.[...] . Z wizji w terenie wynika, że na tych działkach znajduje się budynek mieszkalno-usługowy, dwukondygnacyjny, o trakcie 8,0 m obudowany szeregiem budynków usługowych, jednokondygnacyjnych o charakterze tymczasowym, natomiast z akt sprawy wynika, że budynek posiada większe gabaryty i znajduje się przed linią zabudowy wyznaczoną przez elewacje budynków położonych na sąsiednich działkach. Proszę o wyjaśnienie z pełnomocnikiem inwestora w formie szkicowej poszczególnych części zabudowy położonej na działkach nr[...] ,[...] – które budynki lub ich części są dwukondygnacyjne, a które są zadaszeniami i 1-kondygnacyjnymi dobudówkami i kioskami o charakterze tymczasowym. Rzetelne zinwentaryzowanie stanu istniejącego pozwoli na podjęcie ewentualnych – lepszych dla inwestora rozstrzygnięć w proponowanych warunkach zabudowy". Odpowiedź inwestora na powyższe uwagi została zawarta w piśmie z dnia 26 czerwca 2009 r., zaś wynika z niej, że "... nie można zdefiniować bryły głównej obiektu jako dwukondygnacyjnej, bez naruszenia stanu prawnego istniejących lokali usługowych i lokalu mieszkalnego. Przedstawiona na rysunkach zabudowa daje istniejącą powierzchnię zabudowy w wysokości około 218m2, wszystkie pozostałe obiekty, to budowle tymczasowe o lekkiej konstrukcji, niezwiązane trwale z gruntem i przeznaczone do likwidacji przed zakończeniem wnioskowanego zamierzenia budowlanego". Uwzględnienie uwagi architekta, powyższe pisma pełnomocnika wnioskodawcy oraz dołączonych do niego rysunków, mających obrazować istniejący stan faktyczny i zamiar inwestycyjny, dodatkowo za uchybienie nakazuje uznać komponowanie przez architekta, a potem przez organ administracji publicznej inwestycji, którą mają determinować obiekty tymczasowe. Inwestor nie twierdzi, że powstały one w warunkach samowoli budowlanej, albo że w celu ich legalizacji występuje o warunki zabudowy, zatem w takiej sytuacji budzi zastrzeżenie próba komponowania przez organ administracji publicznej jakiegoś obiektu budowlanego, który w istocie taki stan tymczasowy ma determinować i stabilizować. Analogicznie, fakt, że przy ul [...] znajduje się jeden odbiegający gabarytami wolnostojący budynek na działce nr [...] nie jest dostatecznym uzasadnieniem dla czynienia odstępstw od standardów przewidzianych przez ustawodawcę w rozporządzeniu jako swoistą gwarancje zachowania ładu przestrzennego. Kolejne wady decyzji organu pierwszej instancji wiążą się z błędnym wyznaczeniem linii zabudowy. Linia zabudowy należy do grupy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, zarówno w planach miejscowych, jak i przy ustaleniu warunków zabudowy. Linia zabudowy w projektowaniu urbanistycznym, to linia określająca obszar dopuszczalnego lub wymaganego położenia budynków, często nie tylko względem dróg. Linia zabudowy, którą należy ustalić wydając decyzję o warunkach zabudowy ma mieć charakter obowiązującej linii zabudowy, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 u.p.z.p. Za takową nie można uznać nieprzekraczalnej linii zabudowy. Również tu – podobnie jak w przypadku pozostałych parametrów - wymagana jest konkretność i stanowczość wydawanego rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś innych - np. pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno przepisów wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - także § 4 ust. 3 - nie zwalnia jednak z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa wyznaczonego w decyzji jej przebiegu. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie , powiatowe i gminne), w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku li tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg. Uzasadnienia dla wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stwarza także § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który odwołuje się do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Zgodnie z treścią § 3 powyższego rozporządzenia : 1. W części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. 2. Część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii. 3. Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. 4. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających. 5. W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń. W tym kontekście należy zwrócić uwagę po pierwsze na fakt, że rozporządzenie, w którym nawiązano do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 3 p.z.p. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia w drodze tego aktu wykonawczego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych ). Przepis art. 67 ust. 3 p.z.p. upoważnia li tylko do określenia w drodze rozporządzenia oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Co charakterystyczne, regulacja § 3 tego rozporządzenie dotyczy wyłącznie części graficznej, a nie tekstowej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zważyć należy dalej, że sposób ustanawiania Polskiej Normy i jej usytuowanie w systemie prawnym normuje ustawa z dnia 12 września 2002r. o normalizacji ( Dz.U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm. ). W świetle przepisów tej ustawy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji. Niezależnie od tego uwzględnienie Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. na tle pozostałych regulacji jest zgodne z poglądami prezentowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. W szczególności, Polska Norma PN-B-01027 z lipca 2002r. dotyczy rysunku budowlanego i podaje oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu. Zawarte w niej kolejno tablice odnoszą się do: 1 – oznaczeń graficznych obiektów budowlanych, 2 – oznaczeń graficznych granic i linii regulacyjnych, 3 – oznaczeń graficznych urządzeń komunikacji, 4 - wymiarowania, 5 –oznaczeń graficznych ukształtowania terenu, 7 –oznaczeń graficznych zieleni i urządzeń terenowych. Tablica 2 – Oznaczenia graficzne granic i linii regulacyjnych, w pozycji 2.1. wskazuje jako przedmiot oznaczenia obowiązującą linię zabudowy, określa jej przedstawienie graficzne i grubość linii, zaś rysunek zamieszczony w uwagach wskazuje, że obowiązująca linia zabudowy oznacza lokalizację obiektu budowlanego w tej właśnie linii. O ile z pozycji 2.2 Tabeli 2 pojawia się maksymalna nieprzekraczalna linii zabudowy, pozostawiająca pewną dowolność w sytuowaniu obiektu budowlanego, to jednak żadne z przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwarza podstaw do określania w decyzji maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy, jako obowiązującej, a nie nieprzekraczalnej, winno nastąpić wyłącznie od frontu działki budowlanej ( terenu objętego wnioskiem), na zasadach przewidzianych w rozporządzeniu. Zważyć należy bowiem, że w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca przewidział dla fazy projektowania - co do zasady z góry ustalone minimalne odległości, w jakich mogą zostać usytuowane obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni przy autostradach, drogach ekspresowych, czy ogólnodostępnych drogach krajowych, wojewódzkich , powiatowych i gminnych – w terenach zabudowy i poza terenami zabudowy. Artykuł 43 ust. 2 stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Z powołanego przepisu wynika, że linie zabudowy, jako linie regulacyjne względem dróg wyznacza sama ustawa, natomiast uzyskanie zgody zarządcy drogi na odstępstwa dla dróg krajowych, wojewódzkich , powiatowych i gminnych następuje na etapie późniejszym niż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak zatem podstaw do wprowadzania na etapie ustalania warunków zabudowy dla inwestora dodatkowych ograniczeń w zakresie linii zabudowy innej niż znajdująca się od frontu działki budowlanej ( terenu objętego wnioskiem ). W opisanej sytuacji oraz ustalonym jak dotąd stanie faktycznym brak było podstaw do wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. [...] , albowiem jak wynika z samej decyzji wjazd na teren inwestycji ma nastąpić poprzez ul. [...], która stanowi front działki budowlanej. Stosownie do art. 52 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art.64 ust. 1 u.p.z.p., nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Ponadto, nie można określać w decyzji o warunkach zabudowy takich wymogów, które nie zostały przewidziane w przepisach, co wynika z uprzednio już powołanych regulacji. Z uwagi na fakt, że front działki budowlanej jest usytuowany d ul. [...] było w sprawie także podstaw do określenia szerokości elewacji frontowej od ul.[...]szczególności, § 3 oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej ( a więc terenu którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy) jeden obszar analizowany, którego granice wyznacza się na kopii mapy ( o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Taka działka, objęta wnioskiem, ma zatem jeden front, przez który należy rozumieć część działki budowlanej ( terenu objętego wnioskiem), która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Front działki , a więc część działki, z której ma się odbywać główny wjazd winien wskazać inwestor. O ile nie planuje się wjazdu, wskazaniu podlega główne wejście na działkę. Droga, o której mowa w powyższym przepisie nie musi być drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednol. Dz.U. z 2013, poz. 260 ). W świetle powyższego określania szerokości elewacji frontowej także albo innych parametrów, tj. górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla mających powstać budynków od innej strony niż front działki budowlanej ( terenu objętego wnioskiem), a więc niezgodnie z § 6-8 w zw. z § 2 pkt 5 narusza prawo. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji wykazał zresztą niekonsekwencję skoro ustalił od ul. [...] niektóre parametry. Z uwagi na brak stanowczości rozstrzygnięcia naruszeniem uprzednio wskazanych przepisów rozporządzenia jest odesłanie do ustalanie niektórych parametrów dopiero na etapie sporządzania projektu budowlanego – jak np. w Załączniku Nr 1 do decyzji pkt II. ppkt 1c ( szerokość elewacji frontowej ) i 1e ( geometria dachu). Tych wszystkich istotnych uchybień nie dostrzegł organ drugiej instancji, który wydał zaskarżoną decyzją dodatkowo z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Nadto organ ten nie odpowiedział na wszystkie zarzuty odwołania, w tym dotyczące statusu i znaczenia w analizie obiektów uznawanych zarówno przez architekta sporządzającego analizę, jaki i przez inwestora z tymczasowe, a nawet - jak podano w piśmie z dnia 24 czerwca 2009 r. –przeznaczone do rozbiórki. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa. Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień. Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania ( tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184 ). Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega swoistemu wykonaniu. Jak już wspomniano uprzednio, w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią tylko funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany . Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo jest co do zasady węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna. W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt. III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.