II SA/Kr 708/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K.K. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji nr [....] 17 z dnia 11 stycznia 2017 r. znak: [....] nakazał K.K. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na czynnym gazociągu DN100, zlokalizowanego na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-administracyjnej oraz wybudowanego w sposób naruszający przepisy techniczno-budowlane. W dniu 24 marca 2017 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył K.K. . Wskazał, że dopiero w dniu 24 marca 2017 r. dowiedział się o wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie. Ponadto podniósł, że nie otrzymał żadnego zawiadomienia z poczty o adresowanej przesyłce. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [....] z dnia 20 kwietnia 2017 r. znak: [....] w oparciu o art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) – dalej "k.p.a." stwierdził, że odwołanie K.K. od decyzji PINB w K. z dnia 11 stycznia 2017 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Zatem organ odwoławczy obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W przedmiotowej sprawie zostało ustalone, że zaskarżona decyzja z dnia 11 stycznia 2017 r., nr [....] , znak: [....] została wysłana do K.K. na adres: [....] . Następnie wyjaśniono, że z powodu niemożności doręczenia przedmiotowej decyzji bezpośrednio adresatowi w sposób zgodny z art. 42 k.p.a., ani też innej osobie określonej w art.43 k.p.a. (pełnoletni domownik, sąsiad, dozorca domu), którzy podjęliby się oddania przesyłki adresatowi zachodziły przesłanki do zastosowania art. 44 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie niemożności doręczenia przesyłki w sposób przewidziany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Jednocześnie doręczyciel zobowiązany jest do zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszczając zawiadomienie w skrzynce oddawczej, drzwiach mieszkania lub innym widocznym miejscu. W przypadku niepodjęcia przesyłki w ww. terminie pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia upływu czternastodniowego okresu przechowywania przesyłki przez placówkę pocztową. Z zalegającej w aktach sprawy koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że po raz pierwszy próbowano doręczyć przesyłkę K.K. w dniu 17 stycznia 2017 r., przesyłkę pozostawiono na okres 7 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym [....] . Następnie z powodu niepodjęcia przez adresata w terminie 7 dni przedmiotowej przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję, w dniu 25 stycznia 2017 r. przesyłkę awizowano powtórnie. W dniu 1 lutego 2017 r. z uwagi na fakt, iż adresat nie odebrał w zakreślonym terminie awizowanej dwukrotnie przesyłki, została ona zwrócona do nadawcy. Uznano, więc że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona K.K. w dniu 31 stycznia 2017 r. Zatem zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji PINB w K. z dnia 11 stycznia 2017 r. skończył się wraz z upływem dnia 14 lutego 2017 r. Mając powyższe na uwadze, MWINB stwierdził, że przedmiotowe odwołanie wniesione zostało z uchybieniem 14 dniowego terminu do jego złożenia, gdyż jego koniec, jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 57 k.p.a. miał miejsce z upływem 14 dnia począwszy od 31 stycznia 2017 r. W tej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był orzec zgodnie z art. 134 k.p.a. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniósł K.K. – dalej skarżący. W uzasadnieniu skargi skarżący streścił przebieg niniejszego postępowania oraz wskazał, że w skrzynce pocztowej, na drzwiach mieszkania, biura lub innego pomieszczenia czy w widocznym miejscu przy wejściu na jego posesję nie pozostawiono żadnego zawiadomienia. W związku z powyższym zdaniem skarżącego należy uznać za bezpodstawne stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W dalszej części uzasadnienia odniósł się do decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Krakowie zważył, co następuje. Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej P.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Natomiast stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna, a stanowisko organu odwoławczego prawidłowe. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a wydane postanowienie nie narusza art. 134 k.p.a. W świetle zarzutów przedstawionych w skardze podkreślić na wstępie należy, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. stwierdzające, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. W tej sytuacji zarzuty skarżącego dotyczącego zagadnień merytorycznych - oceny przesłanek wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 11 stycznia 2017 r. - nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Jednym z warunków skutecznego skorzystania ze środka zaskarżenia jest zachowanie terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. Odwołanie zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona - od dnia jej ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania – jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie odwołania przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. zamyka postępowanie odwoławcze. Jednocześnie konsekwencją wniesienia odwołania po upływie 14 - dniowego terminu, zgodnie z art. 134 k.p.a., jest obowiązek stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, Nr 5, poz. 32), co też organ w przedmiotowej sprawie uczynił. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zwrócił uwagę na to, że organ procedując w przedmiocie terminowości wniesienia środka odwoławczego jest zobligowany zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bowiem doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone prawnie doniosłe skutki. Jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ prawidłowo przyjął, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w trybie uregulowanym w art. 44 k.p.a. tj. tzw. doręczenia zastępczego. Domniemanie doręczenia stronom decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi konsekwencję nie podjęcia przez strony kierowanych do nich przesyłek pomimo ich prawidłowego, dwukrotnego awizowania. Przepisy dotyczące procedury doręczania pism w postępowaniu administracyjnym zostały uregulowane m.in. w art. 44 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Z przytoczonych przepisów wynika, że dla skutecznego doręczenia stronie pisma procesowego w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest, aby operator pocztowy przesyłkę przechowywał przez 14 dni w swojej placówce, przy czym o tym fakcie powinien powiadomić adresata (pozostawiając awizo). Zaznaczyć należy, że operator powinien poinformować o możliwości odebrania przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia awiza (ustawodawca szczegółowo wymienił przy tym miejsca, w których można pozostawić awizo i są to: oddawcza skrzynka pocztowa, drzwi mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, widoczne miejsce przy wejściu na posesję adresata). W razie niepodjęcia pisma w ciągu 7 dni, operator pozostawia kolejne awizo z informacją o terminie odbioru przesyłki. Zgodnie z wprowadzoną przez ustawodawcę fikcją doręczenia pismo uważa się za doręczone po upływie 14 dni od dnia pozostawienia pierwszego awiza (pismo organ pozostawia w aktach sprawy). Odnosząc poczynione przez Sąd uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki skierowanej na adres skarżącego, wskazano, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki (adresata nie zastano), w dniu 17 stycznia 2017 r., przesyłkę pozostawiono na okres 7 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym [....] . Następnie z powodu niepodjęcia przez adresata w terminie 7 dni przedmiotowej przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję, w dniu 25 stycznia 2017 r. przesyłkę awizowano powtórnie. W dniu 1 lutego 2017 r. z uwagi na fakt, iż adresat nie odebrał w zakreślonym terminie awizowanej dwukrotnie przesyłki, została ona zwrócona do nadawcy. Zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 11 stycznia 2017 r., nr [....] została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 31 stycznia 2017 r. Natomiast skarżący złożył osobiście na dzienniku podawczym odwołanie od decyzji organu I instancji w dniu 24 marca 2017 r., a zatem po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić należy, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie uchybionego terminu przewidzianego w art. 58 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu argumentacja skarżącego, iż nie pozostawiono zawiadomienia w skrzynce, na drzwiach mieszkania, biura czy innego pomieszczenia lub przy wejściu na posesję, mogłaby stanowić uzasadnienie wniosku, o którym mowa w powołanym wyżej art. 58 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy strona wykaże naruszenie art. 44 § 1-3 k.p.a., poprzez zaakceptowanie nieprawidłowego działania poczty, ma uprawnienie do przywrócenia terminu do dokonania czynności, której bez swojej winy nie dokonała (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r. II OSK 3009/14, LEX nr 2091965). Jednak w niniejszej sprawie argumentacja ta nie może zostać uwzględniona. Jeśli bowiem na nieodebranej przesyłce – zwracanej przez pocztę nadawcy – umieszczone zostały informacje o awizowaniu i powtórnym awizowaniu przesyłki, opatrzone podpisem doręczyciela i datami tych czynności, to taki dokument potwierdza, że adresat został zawiadomiony o możliwości, miejscu i czasie odbioru przesyłki. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia w takim przypadku ogólnego założenia, że awizo nie zostało pozostawione w jednym z miejsc wymienionych w art. 44 § 2 k.p.a. i że tym samym doręczenie zastępcze nie może być uznane za skuteczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 975/12, CBOSA). Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem dla organu nie jest wskazanie przez stronę, że nie otrzymała awiza, ale zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11, LEX nr 1403125). Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza i zawierać informacje o czynnościach i datach awizowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r. VIII SA/Wa 820/16, LEX nr 2178589). Taka sytuacja ma bez wątpienia miejsce w niniejszym przypadku. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec przekroczenia ustawowego terminu do wniesienia odwołania oraz braku wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, organ odwoławczy musiał wydać postanowienie o odmowie uwzględnienia odwołania ze względu na uchybienie terminu do jego wniesienia. Organ odwoławczy nie miał żadnych powodów, aby kwestionować prawidłowość doręczenia, a także sam skarżący nie przedstawił organowi jakichkolwiek argumentów - oprócz stwierdzenia, że nie otrzymał awiza - żeby prowadzić dodatkowe postępowanie w kierunku prawidłowości doręczenia. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.