II SA/Kr 727/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2025 r. sprawy ze skargi I. K. i F. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 marca 2025 r., znak WS-VI.7534.3.80.2024.BP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz I. K. i F. K. solidarnie kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Tarnowski decyzją z 25 sierpnia 2021 r. znak: UAB.6740.51.3.2021.KJ udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] w miejscowości Ł., S., Ł., T., K." na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art. 11i, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363), dalej: "specustawa drogowa" oraz art. 104 i art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "K.p.a.", i orzekł o zajęciu m.in. części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielona część o nr [...]) położonej w miejscowości Ł. gm. S. na realizację ww. inwestycji, przez co stała się ona własnością Powiatu T. . Przedmiotowa działka przeszła na własność Powiatu T. 29 września 2021 r., w dniu w którym ww. decyzja stała się ostateczna. Do wydania nieruchomości doszło 11 października 2021 r., kiedy to przekazano plac budowy. Decyzją z 5 sierpnia 2022 r. Starosta orzekł o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości w kwocie 11.826, 64 zł, od decyzji strona wniosła 19 sierpnia 2022 r. odwołanie, w następstwie którego Wojewoda Małopolski decyzją z 10 marca 2023 r. uchylił jej część i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z 18 kwietnia 2023 r. Starosta orzekł o powiększeniu odszkodowania o kwotę 591,33 zł. Pismem z 24 sierpnia 2023 r. poprzedni właściciele działki nr [...] - I. K. i F. K. - wnieśli o zwrot niewykorzystanej nieruchomości (działki nr [...]) przejętej przez Powiat ww. decyzją. Wnioskodawcy wskazali, że w wyniku realizacji inwestycji zajęta nieruchomość została wykorzystana tylko w części, zaś pozostała część pozostaje niewykorzystana i nie przedstawia żadnej wartości z punktu widzenia potrzeb publicznych. Zarządca drogi, którym jest Powiatowy Zarząd Dróg w T. oraz Urząd Gminy w S. negatywnie zaopiniowali zamiar zwrotu ww. nieruchomości. Pismem z 9 lutego 2024 r. Starosta Tarnowski wezwał wnioskodawców do sprecyzowania wniosku poprzez uzupełnienie żądania w zakresie określenia części nieruchomości, której dotyczy żądanie zwrotu, a w szczególności wskazanie powierzchni. Pismem z 21 lutego 2024 r. wnioskodawcy wskazali, że informację, jaka część działki jest dla realizacji inwestycji drogowej zbędna, powinien określić Powiat T., będący inwestorem, zaś sami oczekują zwrotu całej działki oznaczonej nr [...] o pow. 0,0392 ha. Decyzją z 11 kwietnia 2024 r. znak: GN.6821.1.2.2024.MWP Starosta Tarnowski, na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r .poz. 344), dalej: "u.g.n." odmówił zwrotu ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że w momencie złożenia wniosku nie upłynął jeszcze siedmioletni okres wskazany w art. 137 ust. 1 pkt. 1 u.g.n. Pismem z 30 kwietnia 2024 r. wnioskodawcy odwołali się od ww. decyzji Starosty, wskazując że w niniejszym postępowaniu Starosta powinien ulec wyłączeniu, skoro wydaje rozstrzygnięcie w sprawie, w której rozstrzygnięciem sam jest zainteresowany, skoro reprezentował Powiat w sprawie wywłaszczenia nieruchomości wnioskodawców. Skarżący podkreślili również, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w trybie specustawy drogowej, stąd w sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 137 u.g.n. oraz że inwestycja, dla której dokonano wywłaszczenia nieruchomości, została definitywnie zakończona i nie wykorzystała całej działki, która została przejęta na własność. Decyzją z 19 czerwca 2024 r. Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 9a w zw. z art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchylił ww. decyzję Starosty z 11 kwietnia 2024 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda wskazał m.in., że decyzja I instancji z 11 kwietnia 2024 r. wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., ze względu na fakt, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy jest niekompletny i nie pozwala na obiektywne ustalenie stanu faktycznego, a następnie odniesienia go od przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., jak również uzasadnienie decyzji zostało sporządzone wadliwie. Wojewoda uznał natomiast, że wyłączenie z art. 142 ust. 2 u.g.n. nie ma zastosowania w sprawie, gdyż Starosta Tarnowski nie sprawuje jednocześnie funkcji Prezydenta Miasta na prawach powiatu. Wojewoda nakazał organowi I instancji przeprowadzenie niezbędnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie realizacji inwestycji, jednocześnie wskazując, że w przypadku ustalenia, że planowaną inwestycję wykonano, organ nie jest ograniczony terminami wymienionymi w art. 137 u.g.n. i może wydać stosowne wyrzeczenie. Starosta Tarnowski, ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, pismem z 20 czerwca 2024 r. zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w T. z siedzibą w Z. o udzielenie informacji, jaką infrastrukturę planowano zrealizować na przedmiotowej nieruchomości oraz czy inwestycja została już zrealizowana. Pismem z 24 czerwca 2024 r. znak: S. , Powiatowy Zarząd Dróg w T. poinformował, iż przedmiotowa działka "została wykupiona pod inwestycję rozbudowy drogi powiatowej nr [...] w związku z usytuowaną na działce skarpą rowu przydrożnego. Przed podziałem i wykupem przedmiotowej działki skarpa rowu przydrożnego znajdowała się poza pasem drogowym na działce prywatnej. Zgodnie z obowiązującym na dzień składania wniosku na realizację inwestycji drogowej rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (...), droga składa się co najmniej z (...) urządzeń odwadniających oraz odprowadzających wodę. W związku z powyższym rozbudowa drogi powiatowej nr [...] obejmowała swoim zakresem wykup gruntu zajętego pod istniejący integralny element drogi powiatowej jakim jest skarpa rowu przydrożnego. Skarpa rowu przydrożnego zlokalizowana na działce nr [...] jest niezbędna w celu zachowania poprawnego funkcjonowania drogi oraz jej elementów odwodnienia". Jednocześnie w powyższym piśmie poinformowano, że inwestycja pn. "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] w miejscowościach Ł., S., Ł., T., K." została zakończona i wykonana zgodnie z dokumentacją projektową. Dnia 26 lipca 2024 r. na obszarze działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania odbyła się wizja w terenie przeprowadzona celem zebrania materiału dowodowego w sprawie: w oględzinach działki wzięli udział: F. K. - wnioskodawca, M. S. - pracownik Powiatowego Zarządu Dróg w T. oraz M. W.- P. - pracownik Starostwa Powiatowego w T.. Przedstawiciel PZD w T. przedłożył mapę z projektem inwestycji – z zaznaczoną skarpą umiejscowioną w wyrysowanych na mapie granicach działki nr [...]. Jednocześnie stwierdzono, że przejęto niniejszą działkę z już istniejącą skarpą, wykonano również dokumentację fotograficzną spornego gruntu. Starosta Tarnowski decyzją z 5 września 2024 r. znak: GN.6821.1.2.2024.MWP - będącą przedmiotem niniejszego postępowania - ponownie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. , gmina S., stanowiącej własność Powiatu Tarnowskiego, oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że w aktach znajduje się pismo Wójta Gminy S. (winno być S. – dopisek Sądu) z 22 listopada 2023 r. (k. 4 akt adm.), z którego wynika, że działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (uchwała Rady Gminy S. z dnia 21 lipca 2016 r. nr XX/171/16, Dz.Urz.Woj.Mał. z 2016r. poz. 4837, ze zm.; dalej "m.p.z.p."), jest położona w konturach oznaczonych symbolami 2_1KDZ i 2_1KDL.5 przeznaczonych pod drogi publiczne. Starosta podsumował, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż działka nr [...] została wykupiona pod ww. inwestycję w związku z usytuowaną na działce skarpą rowu przydrożnego, zaś inwestycja została zakończona i wykonana w przedmiotowym zakresie zgodnie z dokumentacją projektową. Od ww. decyzji Starosty Tarnowskiego z 5 września 2024 r. wnioskodawcy wnieśli odwołanie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając jej naruszenie: - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uznania wywłaszczenia nieruchomości jako zbędne, podczas gdy inwestycja, dla której doszło do wywłaszczenia nieruchomości, została definitywnie zakończona, a grunt który został wywłaszczony - nie został przeznaczony na wykonaną inwestycję, tj. realizację zamierzonego celu; - art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu wyłącznie o własne rozumienie przesłanki "zbędności" z u.g.n. oraz pominięcie innych okoliczności faktycznych i prawnych wynikających z przepisów prawa i dokumentów zgromadzonych w postępowaniu dowodowym, a świadczących jednoznacznie o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia na działce nr [...] w Ł. - art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy albowiem organ w swych wywodach nie odniósł się do sytuacji, jaka w istocie ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. wywłaszczenia na podstawie specustawy drogowej i definitywnego zakończenia realizacji zamierzonej inwestycji i niewykorzystania całej wywłaszczonej nieruchomości, dla zamierzenia inwestycyjnego dla którego grunt został wywłaszczony, - art. 7a § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnej na niekorzyść strony. Zdaniem skarżących przejęcie działki nr [...] służyło wyłącznie przejęciu skarpy rowu przybrzeżnego, co jest sprzeczne z celem przedmiotowego wywłaszczenia, mianowicie rozbudowy drogi. Skarżący uznali ponadto, że nie cały przejęty obszar, a jedynie jego część stanowi skarpę rowu. "Przejęcie nastąpiło miejscami nawet 3 i więcej metrów w głąb działki wnioskodawców. Na tym obszarze nie znajdują się żadne elementy infrastruktury drogowej". Wojewoda Małopolski - zaskarżoną w niniejszej sprawie - decyzją z 21 marca 2025 r. znak: WS-VI.7534.3.80.2024.BP, na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Tarnowskiego z 5 września 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał przedmiot i dotychczasowy przebieg postępowania. Przywołał i wyjaśnił treść art. 137 i art. 136 ust. 3 u.g.n. Wskazał, że nieruchomość przejęta na podstawie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydawanej w trybie specustawy drogowej, może podlegać zwrotowi na zasadach określonych w przepisów rozdziału 6, działu III u.g.n. - w związku z art. 23 specustawy drogowej, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (określającym procedurę nabywanie nieruchomości pod drogi publiczne) stosuje się przepisy u.g.n., co potwierdzono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 czerwca 2021 r. sygn. SK 37/19. Dalej organ II instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o zwrot przejętej na rzecz Powiatu T. nieruchomości wystąpiły osoby uprawnione do żądania jej zwrotu. Z informacji z rejestru gruntów wynika, iż przedmiotowa działka aktualnie stanowi użytek oznaczony symbolem Tp - grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych. Z kolei według pisma Wójta Gminy S. z 22 listopada 2023 r., działka nr [...] w m.p.z.p. jest położona w konturach oznaczonych symbolami 2_1KDZ i 2_1KDL.5 przeznaczonych pod drogi publiczne. Kolejno organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji i zacytował treść pisma Powiatowego Zarządu Dróg w T. z 24 czerwca 2024 r., informującego m.in., że zgodnie z przepisami droga składa się co najmniej z (...) urządzeń odwadniających oraz odprowadzających wodę. W związku z powyższym rozbudowa drogi powiatowej nr [...] obejmowała swoim zakresem wykup gruntu zajętego pod istniejący integralny element drogi powiatowej jakim jest skarpa rowu przydrożnego. Skarpa rowu przydrożnego zlokalizowana na działce nr [...] jest niezbędna w celu zachowania poprawnego funkcjonowania drogi oraz jej elementów odwodnienia. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz.U. z 2025 r. poz. 889), dalej: "u.d.p.", pod pojęciem drogi rozumie się "budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt" (art. 4 pkt 2 ustawy). Z kolei zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych z dnia 24 czerwca 2022 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518), droga składa się co najmniej z: 1) jezdni; 2) poboczy lub usytuowanych w ich miejscu innych części drogi, jeżeli spełniają one co najmniej jedną z funkcji poboczy określoną w przepisach o ruchu drogowym; 3) urządzeń do odwodnienia; 4) znaków drogowych, sygnalizatorów drogowych lub urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, jeżeli konieczność ich umieszczenia na drodze wynika z przepisów o ruchu drogowym. Zdaniem organu II instancji, znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości skarpa rowu przydrożnego stanowi element drogi jako budowla ziemna urządzona do zapewnienia jej odwadniania, a zatem cel wywłaszczenia w postaci drogi został na niej zrealizowany. W ocenie Wojewody nie ma znaczenia, że sam inwestor po przejęciu działki nie wykonał na niej żadnych prac ziemnych, ponieważ te prace były już wykonane wcześniej. Tym samym cel wywłaszczenia został zrealizowany w momencie przeniesienia własności, gdyż sporny teren już w tamtym momencie służył jako urządzenie do odwadniania drogi i nie wymagał żadnych nakładów dla spełnienia swojej funkcji użytkowej. I. K. i F. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 21 marca 2025 r. znak: WS-VI.7534.3.80.2024.BP., wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody z 21 marca 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z 5 września 2024 r. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) błąd w ustaleniach faktycznych mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegający na błędnym przyjęciu przez organy administracji, że na działce nr [...] znajduje się skarpa rowu przydrożnego, podczas gdy zgodnie z rzeczywistym stanem terenu - działka ta w całości stanowi teren płaski, niezabudowany, niewykorzystywany na potrzeby pasa drogowego, wolny od jakichkolwiek urządzeń technicznych lub elementów infrastruktury związanych z drogą publiczną w szczególności rowów czy poboczy, co zostało potwierdzone opinią uprawnionego geodety działającego na zlecenie skarżących. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego doprowadziło do bezzasadnej odmowy zwrotu nieruchomości, mimo że nie została ona faktycznie wykorzystana na cele inwestycji drogowej; 2) art. 1 ust. 1 oraz specustawy drogowej, a także zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, poprzez odmowę zwrotu nieruchomości przejętej na podstawie decyzji ZRID, mimo że - jak wynika z treści uzasadnienia decyzji - działka ta nie została objęta celem inwestycyjnym, jakim była rozbudowa drogi powiatowej nr [...], lecz przejęta jedynie z uwagi na znajdującą się na niej skarpę rowu przydrożnego. Tymczasem wskazane przepisy dopuszczają wywłaszczenie i przejęcie własności wyłącznie w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji drogowej, rozumianej jako budowa, przebudowa lub rozbudowa drogi publicznej, a nie do objęcia prawem własności innych elementów infrastruktury uznanych arbitralnie za związane z drogą. Przejęcie gruntu w takich okolicznościach wykracza poza ustawowy cel ustawy i stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo własności; - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i ust 2 u.g.n. poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uznania wywłaszczenia nieruchomości jako zbędne, podczas gdy inwestycja, dla której doszło do wywłaszczenia nieruchomości została definitywnie zakończona, a grunt który został wywłaszczony - nie został przeznaczona na wykonane inwestycji, tj. realizację zamierzonego celu; - art. 80 K.p.a. przez dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu wyłącznie o własne rozumienie przesłanki "zbędności" z u.g.n. oraz pominięcie innych okoliczności faktycznych i prawnych wynikających z przepisów prawa i dokumentów zgromadzonych w postępowaniu dowodowym a świadczących jednoznacznie o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia na działce nr [...]; - art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, albowiem organ w swych wywodach nie odniósł się do sytuacji, jaka w istocie ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. wywłaszczenia na podstawie specustawy drogowej i definitywnego zakończenia realizacji zamierzonej inwestycji i niewykorzystania całej wywłaszczonej nieruchomości dla zamierzenia inwestycyjnego, dla którego grunt został wywłaszczony. Skarżący wnieśli ponadto o dopuszczenie dowodów z dokumentów: oświadczenia Geodety Uprawnionego I. Z. z 30 kwietnia 2025 r. – na okoliczność ustalenia, że na działce nr [...], w odcinku przylegającym do drogi powiatowej nr [...] nie znajdują się żadne elementy pasa drogowego, w szczególności skarpy, rowy przydrożne, pobocza ani inne urządzenia towarzyszące drodze, co przesądza o braku faktycznego wykorzystania tej nieruchomości na potrzeby inwestycji drogowej oraz kopii mapy zasadniczej obrazująca między innymi działkę [...]. Skarżący wnieśli wreszcie o zasądzenie na ich rzecz od Wojewody zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych. Zdaniem skarżących na spornej działce nie występują żadne elementy infrastruktury drogowej, w tym skarpy i rowy przydrożne. Podnieśli, że w decyzji Wojewody brak jest jakiegokolwiek wskazania, że na działce [...] zostały zrealizowane roboty budowlane objęte dokumentacją projektową, brak jest również wskazania, że działka ta była niezbędna dla realizacji którejkolwiek z funkcjonalnych części inwestycji drogowej, a w rzeczywistości celem było jedynie formalne uregulowanie stanu prawnego poprzez przejęcie na własność gruntu, na którym, w ocenie organu znajdował się już wcześniej istniejący element pasa drogowego. Według skarżących zakładając nawet, że na spornej działce rzeczywiście znajduje się skarpa rowu przydrożnego, nie cały przejęty obszar stanowi skarpę, zaś przeprowadzone oględziny w terenie wykazały, że zajęcie działki nr [...] objęło miejscami pas terenu sięgający 3-4 metrów w głąb nieruchomości wnioskodawców, przy czym na tym obszarze nie znajdują się jakiekolwiek urządzenia infrastruktury drogowej, w szczególności brak tam nawierzchni, poboczy, rowów, skarp czy innych obiektów towarzyszących drodze (występują jedynie w północnym fragmencie działki). Co zdaniem skarżących istotne, geodeta wskazał również, że końcowy odcinek drogi gruntowej, znajdujący się między rowami przydrożnymi, nie może być traktowany jako element pobocza, czy pasu drogowego. Ponadto w opinii skarżących uzasadnienie decyzji Wojewody nie zawiera jakiejkolwiek analizy prawnej istotnej dla sprawy okoliczności, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w istocie wyłącznie w celu uregulowania stanu prawnego gruntu, a nie dla realizacji celu publicznego w rozumieniu przepisów specustawy drogowej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie 5 września 2025 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował, że oświadczenie geodety I. Z. traktuje jako opinię biegłego i wnosi o dopuszczenie jej jako dowodu w sprawie. Podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość nie miała być i nie została wykorzystana pod inwestycję drogową. Skarżący oświadczył natomiast, że na przedmiotowej działce nie ma i nie było żadnej skarpy, jest to płaski, porośnięty teren. Na rozprawie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "P.p.s.a"., Sąd postanowił oddalić wniosek skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego oraz mapy zasadniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie zaś z art. 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji Wojewody Małopolskiego z 21 marca 2025 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego z 5 września 2024 r. odmawiającą zwrotu skarżącym nieruchomości (działka nr [...] w Ł. , gm. S.) wywłaszczonej w trybie specustawy drogowej. Organ odwoławczy zaakceptował wnioski organu I instancji i stwierdził, że odmowa zwrotu następuje ze względu na niespełnienie przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cele wywłaszczenia. Skarżący zaś żądają zwrotu całości bądź części działki, jako niezagospodarowanej na cele inwestycji drogowej. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w uwzględnieniu wszystkich podniesionych w niej zarzutów. W świetle bowiem treści akt administracyjnych zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obu instancji. Zasadnym okazał się zarzut skarżących odnoszący się do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w toku postępowania przed organami obu instancji, w związku z czym organy te bezzasadnie, przynajmniej na tym etapie uznały, że teren działki nr [...] w całości służy realizacji inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] w miejscowości Ł., S., Ł., T., K.", objętej decyzją z.r.i.d. W myśl art. 23 ust. 1 specustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Stosownie do art. 137 u.g.n.: 1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zarówno art. 136 jak i art. 137 u.g.n., posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. W sprawie niesporne było, że z wnioskiem o zwrot przejętej na rzecz Powiatu T. nieruchomości wystąpiły osoby uprawnione do żądania jej zwrotu. Pytanie w sprawie zatem brzmi, czy ustalone przez organy obu instancji zainwestowanie i zagospodarowanie spornego terenu, świadczy o urzeczywistnieniu celu wywłaszczenia per se, bądź ewentualnie celu zmodyfikowanego w dopuszczalny sposób, czy też mamy tu do czynienia z brakiem zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, co skutkować powinno – zdaniem skarżących – jej zwrotem w całości, a przynajmniej w części - ze względu na brak realizacji na niej celu wywłaszczenia. Realizacja celu wywłaszczenia musi być rozumiana, jako zaplanowane działanie organów lub innych uprawnionych podmiotów, mających realizować zamierzenia, dla których wywłaszczenia dokonano. Brak jakiegokolwiek zagospodarowania terenu lub zagospodarowanie go sprzecznie z choćby ogólnie nawet określonym celem wywłaszczenia, nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia i nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości, o ile spełnione zostaną pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 136 U.g.n. Na gruncie niniejszej sprawy, przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Powiatu T. przy czym celem wywłaszczenia zgodnie z treścią rozstrzygnięcia wydanego przez Starostę w przedmiocie zajęcia nieruchomości była bezspornie rozbudowa drogi publicznej. Sąd stwierdza, że z zalegających w aktach dokumentów, w tym załączonej do protokołu oględzin z 26 lipca 2024 r. mapy (k. 194 akt adm.) i zgromadzonej dokumentacji fotograficznej wynika jednoznacznie, że: 1) na wywłaszczonej działce znajduje się skarpa rowu przydrożnego, 2) ww. skarpa nie obejmuje swoim zasięgiem całego obszaru działki. Sąd wskazuje, że powyższe oznacza, iż możliwe i prawdopodobnie konieczne jest wyznaczenie granic terenu działki, na którym skarpa ta się nie znajduje, który to teren nie służy w istocie realizacji określonej decyzją Starosty inwestycji drogowej, która stanowiła cel wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie. Wskutek nieprawidłowej oceny dokumentacji znajdującej się w ich posiadaniu, organy obu instancji nieprawidłowo uznały, że nie zachodzą przesłanki zwrotu części nieruchomości, nieobjętej terenem realizowanej inwestycji, tj. nie obejmującej przydrożnej skarpy. Powyższej konkluzji wynikającej z dokumentów akt sprawy nie zmienia sprzeczne wewnętrznie stanowisko skarżących, podnoszących z jednej strony, że na działce w ogóle nie ma skarpy, a z drugiej, ze skarpa jest tylko w północnej części działki. Sąd nie podziela również twierdzeń skarżących, że przejęcie gruntu, z uwagi na znajdującą się na nim skarpę przydrożną, wykracza jako takie poza cel specustawy drogowej, ponieważ nie mieści się w pojęciu realizacji inwestycji drogowej w rozumieniu specustawy. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 u.d.p., do której odsyła art. 1 specustawy drogowej, określający jej zakres przedmiotowy, droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Biorąc pod uwagę powyższą definicję zakresem regulacji specustawy drogowej mogą zostać objęte wszelkie drogowe obiekty inżynierskie i urządzenia oraz instalacje, o ile stanowią z drogą całość techniczno-użytkową, w tym np. położona wzdłuż drogi skarpa rowu odwadniającego tę drogę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 października 2024 r. sygn. II SA/Gl 251/24). Jak słusznie wskazywały organy w sprawie, rozporządzenie o przepisach techniczno-budowlane dotyczących dróg publicznych potwierdza dodatkowo ww. wnioski w § 83–95 wymieniając między innymi urządzenia drogi takie jak urządzenia do odwodnienia powierzchniowego, czy urządzenia do odwodnienia wgłębnego. Sąd stwierdza, że skarpa przydrożna, może być uznana za urządzenie służące do odwadniania powierzchniowego i tym samym stanowić część drogi w rozumieniu art. 4 pkt. 2 u.d.p. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że sporna skarpa przydrożna mieści się w pojęciu realizacji inwestycji drogowej zawartym w specustawie drogowej. Ponadto warto wskazać, jak trafnie podnieśli skarżący, że rozbudowa drogi, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, oznacza przede wszystkim poszerzenie jezdni, poprawę jej parametrów technicznych, budowę dodatkowych pasów ruchu, chodników, ścieżek rowerowych oraz innych elementów infrastruktury drogowej, zaś "pojęcie "rozbudowa drogi" odnosi się do działań mających na celu realne zmiany parametrów technicznych drogi, zwiększenie jej przepustowości, poprawę bezpieczeństwa oraz funkcjonalności". Nie sposób jednak przy tym nie zauważyć, że dokonanie wywłaszczenia w celu objęcia przez Powiatowy Zarząd Dróg we własność skarpy przydrożnej, będącej, jak już to wcześniej wskazano, urządzeniem służącym do odwadniania powierzchniowego drogi, a zatem niezbędną częścią drogi, służy właśnie rozbudowie drogi poprzez włączenie w nią elementów infrastruktury drogowej, a przez to poprawę jej bezpieczeństwa i funkcjonalności. Wobec argumentacji skarżących trzeba podkreślić, że dla skutecznej rozbudowy drogi nie ma znaczenia fakt, że urządzenie (budowla ziemna) istniało już poprzednio, a w wyniku rozbudowy zostanie dopiero niejako "włączone" prawnie do istniejącej drogi. Stąd niezasadny okazał się zarzut skarżących, że wywłaszczenie całej działki zostało dokonane faktycznie na cel nieprzewidziany w decyzji Starosty. Wbrew też zarzutom skargi, swoiste uregulowanie stanu prawnego gruntu, z jakim mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, należy postrzegać jako co do zasady realizujące cel publiczny w rozumieniu przepisów specustawy drogowej. W związku z tym Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe niezastosowanie, w zakresie w jakim zwrotowi podlegać powinna cała nieruchomość zajęta uprzednio przez Powiat T.. Uzasadnione są natomiast zarzuty odnoszące się do sytuacji, w której - jeżeli w wyniku wnikliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego - czego w niniejszej sprawie zabrakło ze strony organów - okazałoby się, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości (w miejscu, gdzie zlokalizowana jest skarpa przydrożna), to organ winien rozważyć instytucję zwrotu choćby części wywłaszczonej nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, trzeba podkreślić, że organ rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21). Organ powinien w sposób adekwatny do potrzeb sprawy ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a motywy, którymi kierował się organ, powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji. W niniejszej sprawie postpowanie dowodowe zostało przeprowadzone pobieżnie i niestarannie. Niejednoznaczne jest też stwierdzenie organu I instancji, zaaprobowane przez organ odwoławczy, że "Podczas wizji w terenie M. S. wyjaśnił, iż Powiatowy Zarząd Dróg w T. z siedzibą w Z. h przejął niniejszą działkę z już istniejącą skarpą. Skarpa była posadowiona na terenie prywatnym, jest ona elementem drogi w związku z tym zajęto skarpę już istniejącą." Organ podczas wizji w terenie wykonał wprawdzie fotografie, k. 198 - 206 akt adm. I instancji, ale nie wiadomo nawet, co one przedstawiają. Z tej dokumentacji fotograficznej nie wynika, czy skarpa jest, czy jej nie ma. Organ odwoławczy w swojej decyzji natomiast stwierdził: "W dniu 26 lipca 2024 r. na obszarze działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania odbyła się wizja w terenie przeprowadzona celem zebrania materiału dowodowego w sprawie: w oględzinach działki wzięli udział: F. K. - wnioskodawca, M. S. - pracownik Powiatowego Zarządu Dróg w T. oraz M. W.- P. - pracownik Starostwa Powiatowego w T.. Przedstawiciel PZD w T. przedłożył mapę z projektem inwestycji - z zaznaczoną skarpą umiejscowioną w wyrysowanych na mapie granicach działki nr [...]. Jednocześnie stwierdzono, że przejęto niniejszą działkę z już istniejącą skarpą. Wykonano również dokumentację fotograficzną spornego gruntu." Dalej brak dowodów, czy jest skarpa, czy jej nie ma. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu wykazane naruszenia prawa procesowego miały charakter istotny i mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Stwierdzone uchybienia dotyczyły istotnych kwestii związanych z ustaleniami stanu faktycznego sprawy, które muszą stanowić przedmiot ponownych badań i rozważań również organu I instancji, co skutkowało uchyleniem przez Sąd także decyzji Starosty, na podstawie art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę ocenę zawartą w niniejszym orzeczeniu. W tym zakresie organy dokonają ustalenia i analizy stanu faktycznego dotyczącego istnienia skarpy, w szczególności czy i na jakiej części spornej działki rzeczywiście zlokalizowana jest skarpa rowu przydrożnego, wykorzystana na cele realizacji decyzji z.r.i.d. i rozważą, czy wywłaszczona nieruchomość albo jej część nie powinna podlegać zwrotowi. Końcowo Sąd stwierdza, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do uwzględnienia na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosku dowodowego pełnomocnika skarżących, bowiem z zawnioskowanych dowodów nie wynikają fakty niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Nie każdy dowód może zostać dopuszczony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale tylko taki, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem – co nie miało miejsca w niniejszym przypadku. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które obejmują kwotę uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi w kwocie 200 zł, koszt zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, w stawce minimalnej (480 zł) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.