II SA/Kr 733/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator / spr./ NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2014 r. sprawy ze skargi E.T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 14 lutego 2013 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz skarżącej E.T. kwotę 357 / trzysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnianie Naczelnik [....] Urzędu Skarbowego w K. , po rozpoznaniu wniosku E.T. o udzielenie informacji, czy [....] Urząd Skarbowy w K. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec Firmy [....] Sp. z o.o. ul. [....] – wydał postanowienie z dnia 20 grudnia 2012 r. nr [....] , w którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia informacji o stanie egzekucji prowadzonej wobec zobowiązanego [....] Sp. z o.o. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 61a K.p.a. Na to postanowienie zażalenie wniosła E.T. Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem [....] z dnia 14 lutego 2013 r. na podstawie art.17, art.18, art. 27 § 1 pkt 9, art.33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art.61a i art.138 § 1 pkt 1 oraz z art.144 K.p.a. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest badanie czy zachodzą przesłanki do udzielenia informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym wobec spółki [....] sp. z o.o. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że przepisy prawa administracyjnego (w tym art. 61a K.p.a.) nie przewidują możliwości udzielenia informacji w zakresie przedmiotowej sprawy osobom, które nie są stronami postępowania administracyjnego, bądź podatkowego, lub nie są uprawnione do uzyskania takich informacji na mocy przepisów szczególnych. Organ odwoławczy powołał się na art. 73 K.p.a., który, daje prawo do wglądu do akt sprawy jedynie stronie. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że udzielenie informacji osobie niebędącej stroną byłoby naruszeniem tego przepisu. Odnosząc się do zarzutu strony, że żądana informacja nie jest objęta tajemnicą skarbową, gdyż nie znajduje się w katalogu zawartym w art. 293 Ordynacji Podatkowej, organ odwoławczy stwierdził, że do postępowań egzekucyjnych mają zastosowanie przede wszystkim przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz K.p.a. Organ odwoławczy, ustosunkowując się do twierdzenia strony, że skoro dane zawarte w decyzjach podatkowych nie są objęte tajemnicą skarbową, to żądania informacja czy wobec danej osoby prawnej było prowadzone postępowanie egzekucyjne nie może być tajemnicą skarbową, a co za tym idzie – informacja taka powinna zostać na wniosek strony przez właściwy organ udzielona, stwierdził, że Naczelnik [....] Urzędu Skarbowego w K. zasadnie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 K.p.a. Zasadność postanowienia Naczelnika [....] Urzędu Skarbowego w K. , organ odwoławczy wywiódł z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 414/10. W cytowanym przez organ odwoławczy orzeczeniu, sąd stanął na stanowisku, że "brzmienie przepisu art. 293 Ordynacji podatkowej oznacza, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żądne informacje indywidualne". W związku z powyższym, Dyrektor Izby Skarbowej w K. stwierdził, że informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym dotyczy konkretnej jednostki, a co za tym idzie – jest informacją indywidualną. Ta zaś jest informacją objętą tajemnicą skarbową. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez E.T. . Skarżąca podniosła, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji zostały wydane z naruszeniem: 1) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez nieuznanie informacji o tym czy wobec wskazanego we wniosku podmiotu prowadzone było postępowanie egzekucyjne, za informację publiczną, 2) art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez nieuzasadnioną odmowę skarżącej dostępu do informacji publicznej, 3) art. 239 § 1 Ordynacji podatkowej – poprzez błędne przyjęcie, iż żądana informacja objęta jest tajemnicą skarbową. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 509/13 działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonego postanowieni a oraz postanowienia Naczelnika [....] Urzędu Skarbowego w K. z dnia 20 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Tymczasem organy administracyjne wydały w przedmiotowej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a k.p.a., gdyż uznały, że żądana informacja nie jest informacją publiczną ("a informacja o postępowaniu egzekucyjnym taka nie jest"). Zatem w postanowieniach tych organy zawarły merytoryczną ocenę wniosku skarżącej – co jest niedopuszczalne. Wskazane powyżej kwestie jawią się jednak, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, jako poboczne, ponieważ aktywność organów I i II instancji rażąco naruszyła prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Po pierwsze, wniosek skarżącej dotyczył udzielenia informacji publicznej o tym, czy względem wskazanego w piśmie podmiotu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Wnioskodawczyni nie wnosiła o udzielenie informacji o stanie egzekucji wobec wskazanego podmiotu, ani też wglądu do akt sprawy, jak to błędnie przyjęły organy administracyjne w tej sprawie. Jeżeli organy te miały wątpliwości, czy chodzi o udzielenie informacji publicznej czy też o dostęp do akt postępowania egzekucyjnego i informacji z tych akt powinny był wystąpić do wnioskodawczyni o sprecyzowanie wniosku. Po drugie, rażące naruszenie prawa w tej sprawie polegało na tym, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.) nie wszczyna postępowania administracyjnego. W konsekwencji, wbrew założeniom poczynionym przez organy I i II instancji, art. 61a K.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu o udostępnianie informacji publicznej. Zastosowanie tego przepisu przez organy I i II instancji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że zapytanie, czy w stosunku do podmiotu wskazanego we wniosku o udzielenie informacji toczy się postępowanie egzekucyjne, jest informacją publiczną. Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Skarbowej w K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 145 § 1 pkt 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1, oraz art. 123, art. 144 oraz art. 61 a § 1 i 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, mimo braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd dokonał prawidłowej oceny wydanych rozstrzygnięć pod względem zgodności z przepisami musiałby skargę oddalić, stosując art. 151 P.p.s.a.; 2/ art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. ponieważ sąd, w ramach obowiązku rozpoznania wszystkich aspektów sprawy, niewłaściwie rozstrzygnął o prowadzonym przez organy podatkowe postępowaniu dowodowym oraz o dokonanej przez organy podatkowe ocenie zebranego materiału w sprawie. Sąd nie odniósł się również do całego stanu faktycznego udokumentowanego w aktach sprawy; 3/ art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez: a) dokonanie przez sąd niewłaściwej oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy podatkowe, polegającej na stwierdzeniu, iż postanowienie wydano z rażącym naruszeniem prawa, b) przyjęcie w zaskarżonym orzeczeniu stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistym, c) brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej stanu faktycznego, d) wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich istotnych aspektów sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia wydanego wyroku; 4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 51 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 8, 9, 10 i 73 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że żądana przez stronę informacja mogła być udzielona przez organy podatkowe bez naruszenia wymienionych przepisów, w sytuacji gdy wskazane przepisy nakładały na organy podatkowe zakaz udzielania tejże informacji, 5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 61a K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie wskazany przepis K.p.a. nie może mieć zastosowania, gdy należało przyjąć, że zastosowanie przez organy podatkowe przepisu art. 61a K.p.a. było prawidłowe i zasadne. Z uwagi na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku "w zaskarżonej części i w tym zakresie" przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2301/13 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych pytanie, czy akta spraw sądowych, administracyjnych, egzekucyjnych i postępowań przygotowawczych powinny być udostępniane w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej było zagadnieniem spornym, a nie niewątpliwym, jak przyjął Sąd Wojewódzki. Dał temu wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13 (LEX nr 1399808). W powołanej uchwale stwierdzono, że akta sądowe, administracyjne, bądź też akta postępowania przygotowawczego są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub przez inne podmioty. Zawierają informacje, które były, lub mogły być istotne przy rozpatrywaniu danej sprawy. Organ, który się tym zbiorem posługuje nie wytworzył go w całości, a jedynie uporządkował gromadzone materiały i nadał całości określony kształt. Sprawa rozpoznawana przed danym organem jest sprawą indywidualną dotyczącą określonego podmiotu, jego praw lub obowiązków. Natomiast jeśli mówimy o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), należy przez to rozumieć kwestie natury ogólnej dotyczące sposobu wykonywania zadań publicznych, załatwiania spraw i podejmowania przez taki podmiot decyzji. Informację publiczną zawierają zatem dokumenty świadczące o sprawności działania organu, terminowości podejmowanych przez niego czynności, języku komunikacji z obywatelem jakim posługuje się organ w pismach urzędowych. W omawianej uchwale wskazano ponadto, że zgodnie z art. 30 Konstytucji przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i jej ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Poza tym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym – kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jej celem, ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego" kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik postępowania. Dlatego też w piśmiennictwie wyrażano przekonanie, że udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Hanna Knysiak - Molczyk, Lexis Nexis, Warszawa 2013, s 191). Sąd I instancji formułując tezę, że zapytanie o to, czy w stosunku do określonego podmiotu toczy się postępowanie egzekucyjne, jest informacją publiczną, nie uwzględnił ani tego, że taki zakres wniosku może wykraczać poza obszar, w którym można pomieścić zasady funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz że może on wkraczać w te dane znajdujące się w aktach sprawy egzekucyjnej, które dotyczą prawnej sfery ochrony życia prywatenego i tajemnicy skarbowej, na co zwracały uwagę organy administracji podatkowej. Nawet jeśli żądana informacja miałaby być informacją publiczną – o czym Sąd I instancji przesądził bez pogłębionej analizy stanu prawnego, nie dostrzegając występujących w tym zakresie rozbieżności, czym naruszył nakaz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 P.p.s.a.) – to byłaby to informacja przetworzona, wobec której obowiązuje bardziej rygorystyczny wymóg wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Do ponownej oceny Sądu Wojewódzkiego pozostawiono zatem, czy żądanie strony postępowania jest wnioskiem, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., czy też innego rodzaju wnioskiem, gdyż od tego zależy, czy mamy do czynienia ze wszczęciem, czy też nie, postępowania administracyjnego i czy podana przez Sąd I instancji podstawa rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) była w tej sytuacji właściwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Ponadto wskazać należy, że niniejsza sprawa rozpoznawana jest przez Sąd I instancji ponownie, po uchyleniu poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie zatem z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednakże odnosząc powyższe do rozpoznawanej stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 2301/13 nie dokonał wykładni prawa materialnego, jedynie zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z tym Sąd I instancji ponownie zobowiązany jest rozpoznać niniejszą sprawę w jej całokształcie. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem E.T. z dnia 29 listopada 2012 r. We wniosku tym skarżąca zwróciła się do [....] Urzędu Skarbowego w K. o informację czy organ prowadził postępowanie egzekucyjne wobec Firmy [....] Sp.z.o.o. w K. oraz czy konto bankowe o wskazanym numerze było zajęte przez komornika skarbowego. Rozważając tak sformułowany wniosek w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Jak stanowi art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, bez konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego, z zastrzeżeniem ograniczeń wskazanych w art. 5 tej ustawy. Pojęcie "informacji publicznej" nie zostało prawnie zdefiniowane, jednak art. 6 u.d.i.p. wskazuje, na zasadzie przykładowego wyliczenia, jakie informacje mieszczą się w tym pojęciu. W szczególności, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a–d u.d.i.p. udostępnieniu podlegają tzw. dane publiczne, w tym "dokumenty urzędowe" (m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających), "stanowiska w sprawach publicznych", zajęte przez organy władzy publicznej i funkcjonariuszy publicznych, treść innych "wystąpień" i "ocen", dokonywanych przez organy władzy publicznej, a także "informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych". Należy dodać, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. "dokumentem urzędowym" jest w rozumieniu tej ustawy "treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego (...), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "informacją publiczną" jest – co do zasady – każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne lub inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem publicznym, a także wiadomość, która nie została wytworzona przez sam podmiot publiczny, lecz odnosząca się do takiego podmiotu (zob. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 wraz z cyt. tam orzecznictwem). W konsekwencji, gdy chodzi o informacje znajdujące się w aktach postępowań indywidualnych, prowadzonych przez organy władzy publicznej (m.in. w aktach spraw sądowych i administracyjnych, czy w aktach postępowań przygotowawczych), to należy przyjąć, że akta takie mogą zawierać informację publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej – pod warunkiem, że procedura udostępniania nie jest w danym przypadku uregulowana w sposób szczególny w odrębnej ustawie (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13). Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń tego prawa wyraźnie upoważnia już sam art. 61 Konstytucji, który w ustępie 3 mówi, że ograniczenie może nastąpić "ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 u.d.i.p., który wskazuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach – ust. 1 ww. przepisu), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Nie można jednak uznać, aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia – w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji – zastosowanie tego typu ograniczeń. Zastosowanie regulacji konstytucyjnej w procesie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej może – w okolicznościach konkretnej sprawy – prowadzić do wniosku, że określona treść (dokument, pismo) nie stanowi "informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy i tym samym nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w jej przepisach. Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Treść pojęcia "porządek publiczny" należy interpretować w związku z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, sformułowaną w preambule Konstytucji. Zasada ta nakazuje m.in. stworzenie organom władzy publicznej warunków technicznych i proceduralnych sprzyjających możliwości wszechstronnego gromadzenia danych i materiałów, które w ocenie organu są niezbędne do prawidłowego i praworządnego realizowania zadań i kompetencji, z dochowaniem przewidzianych prawem terminów. Nie wszystkie jednak tego typu materiały – tylko z tej racji, że zostały wytworzone czy znalazły się w posiadaniu osób piastujących funkcję organu władzy (czy innych funkcjonariuszy publicznych) – stają się z tego powodu informacjami publicznymi. Należy przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konstytucyjny, kreując prawo dostępu do informacji publicznej, nie zmierzał do wyposażenia obywateli w nieskrępowaną możliwość żądania ujawnienia wszelkich – nawet nieoficjalnych i roboczych – materiałów czy dokumentów, które organy władzy publicznej wytwarzają, pozyskują lub z których korzystają w toku swojej działalności. Nie sposób uznać, że cały wewnętrzny obieg informacji odbywający się w siedzibie organu, najdrobniejszy przejaw działalności osób piastujących funkcję organu czy zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ stanowi informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13). W konsekwencji, konieczne jest odpowiednie wyważenie prawa dostępu do informacji publicznej z wartościami chronionymi przez zasadę rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych. Efektem takiego sądowego wyważania wskazanych wartości jest m.in. przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcja tzw. dokumentu wewnętrznego. Zakłada ona, że treści zawarte w materiałach – mówiąc najogólniej – roboczych (wewnętrznych), pozyskanych lub wytworzonych przez organ władzy publicznej w toku postępowania prowadzącego do skorzystania z kompetencji, nieprzesądzających o kierunkach działania organu, nie w każdym przypadku podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wniosek E.T. o udostępnienie informacji dotyczących postępowania egzekucyjnego nie wszczął postępowania administracyjnego toczącego się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. np. Wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Lex nr 291197). Skoro zatem nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne organ w sposób nieuprawniony sięgnął po przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ uznając, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej powinien poinformować pisemnie stronę wnioskującą o swoim stanowisku. Przy takim poglądzie organu ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajdowała w ogóle zastosowania. Przedmiotowa ustawa ma bowiem zastosowanie tylko wtedy, gdy sprawa dotyczy informacji publicznej. Możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowania w sprawie jej udostępnienia. W istocie występują dwa postępowania o różnym charakterze. Pierwsze z nich dotyczy sprawy udzielenia informacji publicznej. Nie toczy się ono w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, a ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje tylko niektóre jego aspekty, jak kwestię formy wniosku, terminu czy opłat. Postępowanie w tej sprawie może zakończyć się czynnością materialno-techniczną, jaką jest udzielenie informacji, bądź wydaniem aktu, przybierającego postać pisma, wskazującego na to, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej, wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia takiej informacji, gdyż nią nie dysponuje, istnieje odrębny tryb dostępu itp. Może też zakończyć się uruchomieniem drugiego postępowania w nowej sprawie, jaką jest sprawa odmowy udzielenia informacji. Postępowanie w sprawie odmowy udzielenia informacji wszczynane jest przez organ z urzędu, gdy stwierdzi on, że zachodzą przesłanki do udzielenia takiej odmowy ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Odbywa się ono w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych w art. 16 ust. 2 ww. ustawy. Może toczyć się w dwóch instancjach. Kończy się zawsze wydaniem decyzji administracyjnej, która może mieć charakter merytoryczny – przewidywać odmowę udzielenie informacji z uwagi na pewne chronione dobra, bądź formalny, w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60). Obowiązek wydania decyzji występuje jednakże dopiero wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy – żądana informacja ma charakter informacji publicznej, i podmiotowy – istnieje podmiot zobowiązany. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ I jak i II instancji nie wyjaśnił czy żądane przez stronę skarżącą wiadomości stanowią informację publiczną czy nie. Nie odniósł się również do kwestii czy wnioskowane informacje traktuje jako zbiór materiałów postępowania egzekucyjnego i dlatego nie może zostać uznane, że stanowią one informację publiczną w rozumieniu ustawy. Rozpoznając sprawę organ musi zatem po ponownym określeniu charakteru informacji podjąć jedno z trzech możliwych działań: 1/ poinformować (pismem), że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Wnioskodawca może wówczas złożyć skargę na bezczynność, a obowiązkiem sądu rozpoznającego taką skargę jest przesądzenie o charakterze wskazanej we wniosku informacji, 2/ udzielić żądanej informacji, 3/ odmówić jej udostępnienia w oparciu o art. 5 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe wskazuje, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 a K.p.a. Mając te względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a.