II SA/Kr 734/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi A.P. i W.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust 4 oraz art. 87 ust. 1 pkt 2 w zw. z 82 ust 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. i T. K. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie dachu wraz adaptacją poddasza na cele mieszkalne oraz remont budynku na działce Nr [...] w W., precyzując że przebudowa dachu obejmuje wymianę elementów konstrukcyjnych więźby, podniesienie ścianki kolankowej o 25 cm, adaptację strychu na cele mieszkalne, wejście od strony północnej (przeprojektowane istniejące schody). Prace jak zaznaczono należy wykonać po uprzednim wyburzeniu budynku gospodarczego. W decyzji określono powierzchnię zabudowy na 80,2 m2, kubaturę na 287,0 m3, a pow. użytkowa na 90,6 m2. oraz ustalono, że realizacja projektu opiera się na warunkach wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego Uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] marca 1993 r.). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów A. P., właściciela sąsiedniej działki Nr [...] zgłoszonych na etapie postępowania administracyjnego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji, poinformował, że przedmiotowy projekt dotyczy adaptacji strychu na cele mieszkalne w istniejącym budynku, bez zmiany jego poziomego rzutu, zatem przebieg granicy między działkami Nr [...] i [...] nie ma wpływu na inwestycję, podobnie jak ewentualna korekta granicy. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania A. P. od wyżej wskazanej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...] decyzją z dnia [...]r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust 3 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana prawidłowo, nie narusza ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, inwestycja nie wymaga wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestorzy wykazali się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane, a tym samym wyczerpuje wymogi z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Organ stwierdził, że przedłożona dokumentacja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, a projekt budowlany jest kompletny i wykonany przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdzono że: na rysunku pokazującym usytuowanie obiektu podlegającego przebudowie dachu oraz remontowi zaznaczony jest teren inwestycji, natomiast na rysunkach wchodzących w skład projektu budowlanego pokazane są wymiary obiektu po przebudowie dachu. Z porównania tych rysunków wynika, że wysokość budynku po przebudowie nie ulegnie zmianie, a więc uzasadnione interesy osób trzecich podlegających ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego nie ulegną zmianie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego usytuowania obiektu uznano go za niezasadny ponieważ przedmiotowa decyzja dotyczy nie budowy obiektu lecz przebudowy dachu już istniejącego obiektu, który jak wynika z akt sprawy, znajduje się w odległości 3 m od granicy. W skardze na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie A. i W. P. wnieśli o jej uchylenie podnosząc, że projektowane prace będą wykraczać poza linie graniczne między działkami Nr [...] i [...], zgodne ze stanem faktycznym, wskazali że istniejący budynek nie znajduje się w odległości 3m od granicy z działką [...] lecz w odległości 1,10m do 1,65 m, nadto zauważyli, że nie zostały określone granice terenu inwestycji, decyzja nie spełnia też warunków określonych art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego oraz wyrazili zastrzeżenia dotyczące uznania przez organy obu instancji, że w przedmiotowej sprawie, nie jest wymagana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, chociaż wcześniej taka decyzja została wydana bowiem w projekcie budowlanym znajduje się decyzja Wójta Gminy z dnia [...] marca 2001 r. wydana na wniosek K. i T. K., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą przebudowa i wymiana dachu budynku Nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt: II SA/Kr 701/02 uchylił opisane wyżej decyzje organów obydwu instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organy obu instancji w nie wykazały w sposób prawidłowy i wyczerpujący, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek uzasadniający możliwość rezygnacji z wymagania, aby starający się o pozwolenie na budowę nie przedkładał decyzji o warunkach zabudowy, a powinny to wykazać ze szczególną starannością tym bardziej, że ustalenie czego inwestycja dotyczy (przebudowy czy nadbudowy) stanowi podstawową kwestią sporną w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu analiza projektu budowlanego stwarza uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organy w prawidłowy sposób zakwalifikowały przedmiotową inwestycję jako przebudowę dachu i remont budynku a nie jego nadbudowę lub rozbudową (taras i balkon), tym bardziej, że organy nie uzasadniły w żaden sposób przyjętego stanowiska. Oceniając projekt budowlany, znajdujący się w aktach i stanowiący integralną część decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz o pozwoleniu na budowę, Sąd stwierdził, że nie spełnia on wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 listopada 1998 r. w sprawie szczególnego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906) w tym: strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki projektu nie są opatrzone numeracją co jest niezgodne z § 5, a część rysunkowa projektu przebudowy obiektu budowlanego nie zawiera graficznego wyróżnienia stanu istniejącego, umożliwiającego m. in. jednoznaczne określenie wysokości budynku przed realizacją inwestycji, co stanowi istotne uchybienie w stosunku do § 12 pkt 5.4. Ponadto w części opisowej projektu dotyczącej instalacji elektrycznej, odnoszącej się do zakresu opracowania znajduje się błędne oznaczenie miejscowości, w której znajduje się przedmiotowa inwestycja (M. zamiast W.). Odnosząc się do decyzji organu pierwszej instancji Sąd stwierdził, że w osnowie decyzji brak skonkretyzowanego określenia wszystkich istotnych elementów przedmiotowej inwestycji, dotyczących samego budynku i jego usytuowania, brak wyraźnego określenia, na czym ma polegać adaptacja strychu na cele mieszkalne, jakie instalacje zostaną wykonane (elektryczne, wodno-kanalizacyjne), jaki będzie zakres tych robót, jak jest usytuowany budynek gospodarczy podlegający wyburzeniu. Nie zostały również podane imiona, nazwiska i nr uprawnień pozostałych projektantów poza projektantem części architektoniczno-konstrukcyjnego. W odniesieniu do uzasadnienia Sąd stwierdził, że organ nie wyjaśnił powodów, dla których uznał, że przedmiotowa inwestycja stanowi przebudowę a nie np. nadbudowę. Z kolei oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że organ odwoławczy poprzestał na lakonicznym i niczym nie popartym stwierdzeniu, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana prawidłowo, projekt budowlany był kompletny, a przedłożona dokumentacja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem Sądu organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów skarżących podnoszących, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i narusza interesy osób trzecich organ nie wyjaśnił stronom dlaczego nie podziela ich poglądu, a w szczególności nie wyjaśnił wątpliwości dotyczących parametrów technicznych inwestycji w tym kluczowej kwestii czy budynek po wykonaniu inwestycji będzie wyższy w stosunku do stanu wyjściowego i czy przedmiotowa inwestycja polega na przebudowie czy nadbudowie budynku, a tym samym czy prawidłowe było uznanie przez organy obu instancji że wydanie przedmiotowej decyzji nie wymagało ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt: II OSK 672/07 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt: II SA/Kr 701/02, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Podkreślając, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny: 1) zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 4 i art. 34 ust. 3 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. Nr z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) polegający na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) zarzut błędnej wykładni art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegający na przyjęciu, że złożony projekt budowlany jest niekompletny, gdyż wymaga decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. NSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie skarżący od samego początku zgłaszali żądanie przebudowy dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne oraz remont budynku na działce Nr [...]. Zatem tak określone żądanie strony stanowiło przedmiot postępowania i zostało uwzględnione przez organ architektoniczno-budowlany w zaskarżonych decyzjach i dlatego nie można przyjąć, że postępowanie dotyczy nadbudowy. W ocenie NSA nie ma podstaw do przyjęcia na gruncie przedmiotowej sprawy, że następuje nadbudowa obiektu lecz, że dokonuje się przebudowa dachu wraz z adaptacją poddasza. Nie można również przyjąć, aby nastąpiła trwała ingerencja w przestrzeń. Jako błędne uznano stanowisko sądu pierwszej instancji, wskazujące, że wymagane było w przedmiotowej sprawie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla planowanej inwestycji. NSA wskazał, że nie można przyjąć, iż w sprawie mamy do czynienia z nadbudową lecz z przebudową i wymianą dachu w istniejącym budynku, która nie zmienia sposobu zagospodarowania działki odnośne funkcji jak i przeznaczenia. W konsekwencji brak było podstaw do wymagania od inwestora w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla zamierzonej inwestycji polegającej na przebudowie dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne skoro usytuowanie obiektu pozostaje niezmienione a jednocześnie nie następuje trwała ingerencja w przestrzeń. Konsekwencją takiego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego jest brak podstaw do nakazywania organom administracji czynienia rozważań w odniesieniu do kwestii dotyczących zakresu prac budowlanych (rozbudowa czy nadbudowa) i potrzeby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak zasadnie podkreśla się w doktrynie wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe (zob. B. Gruszczyński: Komentarz do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005). Oznacza to, że na gruncie niniejszej sprawy wiążąca jest taka wykładnia art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji a projektowi budowlanemu nie można z tego tytułu postawić zarzutu niekompletności. Podkreślić przy tym należy, iż wniosek o zakresie przedmiotowej inwestycji, zgodnie z którym nie ma podstaw do przyjęcia na gruncie przedmiotowej sprawy, że następuje nadbudowa obiektu lecz, że dokonuje się przebudowa dachu wraz z adaptacją poddasza, NSA oparł m.in. na analizie projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją oraz na okoliczności, że "w rozpoznawanej sprawie skarżący od samego początku zgłaszali żądanie przebudowy dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne oraz remont budynku na działce Nr [...]", co oznacza iż nie dopatrzono się uchybień dyskwalifikujących walor prawny zatwierdzonego projektu budowlanego, wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jak i procesowych czynności organów w zakresie utrwalenia stanowiska prezentowanego przez wnioskodawców w toku postępowania administracyjnego. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień skutkujących koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy jako niezasadne należy również uznać zarzuty przedstawione w skardze A. i W. P. z dnia [...] marca 2002 r. skoro wiążący jest w niniejszej sprawie pogląd, iż przedmiotowa inwestycja nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, tj. nie powoduje przekształcenia przestrzeni w sposobie zagospodarowania istniejącego już budynku prowadzącego do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Skargę zatem należało oddalić mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.