II SA/Kr 741/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Ewa Rynczak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi E.S. i T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]kwietnia 2006 r. nr[...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł. (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją Nr[...] z dnia [...]stycznia 2006 roku, znak[...], działając na podstawie art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1- 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr "1" obręb[...] przy ul. S". W uzasadnieniu wskazano, iż w sprawie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w tym kwestia kontynuacji zabudowy, dostępu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym do drogi publicznej, wystarczającego uzbrojenia terenu, braku konieczności odrolnienia działki oraz zgodności z przepisami odrębnymi. W przedmiocie zastrzeżeń i uwag stron rozstrzygnięto, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga zgody właścicieli terenu objętego wnioskiem oraz terenów sąsiednich. Odnośnie rozbudowy drogi dojazdowej na działkach "2" i "3" oraz braku miejsc postojowych wskazano, iż nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania. Powołano także pozytywną opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. w zakresie obsługi komunikacyjnej, postanowienie Zarządu Gospodarki Komunalnej (Prezydenta Miasta K.- przyp. Sądu) z dnia 23 maja 2005 roku, uzgadniające zamiar inwestycyjny odnośnie terenów przyległych do pasa drogowego. Organ wyjaśnił również, iż wskaźnik powierzchni zabudowy i kąta nachylenia powierzchni dachowych został ustalony na podstawie sporządzonej przez organ analizy urbanistyczno- architektonicznej. Z powyższą decyzją nie zgodzili się E.S. i T.S., wnosząc w terminie odwołanie, w którym domagali się zawieszenia postępowania administracyjnego, zaś w wypadku nie uwzględnienia tegoż wniosku- ponownego rozpatrzenia sprawy. Skarżący- uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania- wskazali, iż postanowienie uzgadniające z dnia [...]maja 2005 roku, utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]., jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Samej zaś zaskarżonej decyzji zarzucili, iż nie spełnia wymogów art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem nie określa jednoznacznie rodzaju inwestycji. Decyzją z dnia [...]kwietnia 2006 roku, znak[...], wydaną w oparciu o art. 59, art. 60, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1- 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie wszystkie przesłanki, od jakich art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja czyni nadto zadość wszelkim wymogom, przewidzianym w art. 60 ust. 4 ustawy, nadto- w myśl jej art. 6- każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. Wskazano także, iż w toku postępowania uzyskano wszelkie niezbędne, a przewidziane prawem uzgodnienia w tym uzgodnienia w zakresie obsługi komunikacyjnej. Odnośnie wniosku o zawieszenie postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd, iż zaskarżenie postanowienia o uzgodnieniu do sądu administracyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. E.S. i T.S. w terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie ich interesu prawnego poprzez nie rozpatrzenie zarzutów, podniesionych przez nich w odwołaniu. Ponadto ich zdaniem decyzja obraża art. 7 k.p.a., ponieważ narusza prawo i interes społeczny polegający na ochronie ładu przestrzennego, art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez brak analizy funkcji i cech zabudowy obszaru sąsiadującego z planowaną inwestycją, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w jasny sposób przesłanek decyzji, art. 77 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego i brak ustaleń faktycznych, w tym pominięcie wizji lokalnej, art. 113 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.- poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego, a także art. 124 k.p.a. poprzez zbyt ogólne uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących, w sprawie pominięto okoliczność, iż w wyniku rozbudowy powstanie budynek wielorodzinny, podczas gdy wokół istnieją budynki jednorodzinne. Wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie dają odpowiedzi na pytanie, czy inwestycja jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Ponownie powołali się na istniejącą w sprawie przesłankę do zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarżący zwrócili także uwagę, iż organ pierwszej instancji nie uwzględnił własnego rozstrzygnięcia, a mianowicie pozwolenia na budowę na działce nr "4" (bezpośrednio sąsiadującej z działką nr "1"), gdzie linia zabudowy została ustalona na 6m od działki drogowej nr[...], a w sprawie niniejszej określono tę odległość na 4m. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i przytoczyło ponownie motywy jej podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga musiała odnieść założony skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, a także utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, aczkolwiek z innych powodów, niż chcieli tego skarżący. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli narusza ona przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Analiza prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż zawiera ono poważne uchybienia w części, w jakiej organ pierwszej instancji dokonywał uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 k.p.a. Wady te nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, co powoduje iż muszą one rzutować na ocenę zgodności z prawem również jego decyzji. Stosownie do przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tejże ustawy. Sposób redakcji tego przepisu, a także charakter uzgodnienia, dokonywanego w trybie art. 106 k.p.a., które -w odróżnieniu od opinii- wiąże organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy, wyraźnie wskazują, iż zakres uzgodnienia musi obejmować treść wydawanej decyzji. Stąd też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż uzgodnieniu winien podlegać nie wniosek inwestora, a projekt decyzji o warunkach zabudowy, wraz z załącznikami (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia: 9 listopada 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1062/05, Lex Omega nr 198859; 9 lutego 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2050/05, Lex Omega nr 203845; 12 kwietnia 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 194/06, Lex Omega nr 204986 oraz 6 czerwca 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 140/06, Lex Omega nr 219341). W przedmiotowej sprawie decyzję o warunkach zabudowy Prezydent Miasta K. wydał po uzgodnieniu w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 23 maja 2005 roku) oraz w zakresie ochrony środowiska (postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...]czerwca 2005 roku). Jednakże jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy pism organu prowadzącego postępowanie główne, do uzgodnienia wysłano wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie zaś projekt decyzji wraz z załącznikami do niej. W ocenie Sądu, taki sposób prowadzenia postępowania stanowi naruszenie przepisów art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 k.p.a. Nadto, obraza powyższych przepisów pozbawiła w istocie organy uzgadniające realnego wpływu na treść decyzji ustalającej warunki zabudowy, co ocenić należy jako uchybienie mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W świetle zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. decyzje, obarczone takimi wadami nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Bezpodstawne okazały się natomiast zarzuty, podniesione w skardze. W szczególności wskazać należy, iż w materiałach sprawy znajduje się analiza architektoniczno- urbanistyczna (k. 106), zawierająca charakterystykę terenu oraz opisująca funkcje istniejących rodzajów zabudowy w obszarze analizowanym. Odesłanie do owej obszernej analizy zawiera uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, które należy uznać za obszerne i wyczerpujące. Wskazać przy tym należy, iż analizę urbanistyczno- architektoniczną sporządziła osoba uprawniona, zatem powtarzanie jej rozważań w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy można uznać za zbyteczne. Podobnie- w świetle szczegółowości i znacznej objętości uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, którego poglądy podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż uzasadnienie faktyczne i prawne jest zbyt ogólne czy też mało wyczerpujące. Wyczerpująca analiza przepisów prawnych i ich subsumcja do ustalonego stanu faktycznego, zawarta w decyzji organu drugiej instancji jest jednocześnie odpowiedzią na zarzuty wyartykułowane w odwołaniu i wyjaśnia, dlaczego nie zostało ono uwzględnione. Nie stanowi również naruszenia prawa zaniechanie w niniejszej sprawie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, ponieważ stosownie do art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany przeprowadzić ją wówczas, kiedy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa, a nadto- w myśl art. 89 § 2 k.p.a.- gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W ocenie Sądu, żaden z powyższych przypadków nie zachodził w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że nie może być mowy o naruszeniu interesu społecznego polegający na ochronie ładu przestrzennego, z czym skarżący wiążą obrazę art. 7 k.p.a. Ład przestrzenny jest chroniony regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże w razie gdy zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie wymogi przewidziane tą ustawą, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Decyzja taka jest decyzją związaną w tym znaczeniu, iż nie pozostawia organom żadnej dowolności czy uznaniowości w ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji, spełniającej wszystkie przewidziane prawem warunki. Z tego samego powodu podstawą do ustalania warunków zabudowy nie mogą być powołane przez skarżących "dobrosąsiedzkie stosunki". Znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczno- architektoniczna wskazuje także- wbrew temu, co podnoszą skarżący- iż w analizowanym obszarze istnieje również zabudowa wielorodzinna. Trzeba także wskazać, iż odległość linii zabudowy od granic działki, objętej zamiarem inwestycyjnym, jest ustalana również na podstawie wyników tejże analizy, zaś zapisy innych decyzji administracyjnych, w tym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, w której odległość budynku od granicy działek budowlanych warunkowana jest przepisami techniczno- budowlanymi, nie mogą mieć wpływu na treść warunków zabudowy. Rozpatrując sprawę ponownie, organ administracji publicznej winien zwrócić się do organów uzgadniających w sposób, czyniący zadość regulacji art. 106 k.p.a. i art. 53 ust. 4, a zatem przesyłając celem uzgodnienia projekt decyzji wraz z wszystkimi załącznikami, mającymi stanowić jej integralną część. Sąd zwraca również uwagę, iż – jak wynika z pisma procesowego uczestnika postępowania- "A" sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 5 września 2007 roku (data wpływu 12 września 2007 roku), doszło do zmiany stanu własności sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr "4", której właścicielem jest obecnie ww. uczestnik, a poprzednio- A.S. Materiały sprawy oraz załączony do pisma odpis księgi wieczystej nie pozwalają na ustalenie, czy A.S. była właścicielem w trakcie postępowania administracyjnego, zatem Sąd nie miał podstaw do oceny, czy organy administracji publicznej winny były zapewnić jej możliwość czynnego udziału w sprawie stosownie do art. 10 k.p.a. i czy dyspozycja tego przepisu została naruszona. Należy jednak wskazać, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Prezydent Miasta K. powinien mieć na uwadze opisaną zmianę stanu własności, aby ustrzec się przed naruszeniem zasady czynnego udziału stron, albowiem ewentualne uchybienia w tej materii pociągają za sobą istotne konsekwencje procesowe tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.