II SA/Kr 743/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. oraz M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej "Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. oraz skarżącego M.D. kwotę po 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust, 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: ustawa), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1589), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. Z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego oznaczonego jako "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce 1 , obr. [...] wraz z wjazdem na działkach nr 1 i 2 obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach 1 , 2 i 3 obr. [...] (wewnętrzne elektryczne linie zasilające wraz z przyłączem, przyłącz do sieci kanalizacji sanitarnej, sieć i przyłącz wody, odprowadzanie wód opadowych i przyłącz gazu), przy ul. [...] w K". W uzasadnieniu organ l instancji podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i n. ustawy a wydanie decyzji poprzedzone zostało uzyskaniem opinii: Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UM z dnia [...] września 2007 r. w zakresie terenów zagrożonych powodzią Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia [...] września 2007 r. w zakresie ochrony zieleni, wód, gospodarki wodnej i geologii; [...] Zarządu Komunalnego w K. z dnia [...] października 2007 r. oraz uchwałą [...]Rady Dzielnicy III P. z dnia [...] września 2007 r. Projekt decyzji został zaś sporządzony przez uprawnionego architekta wpisanego na listę prowadzoną przez samorząd architektów. W trakcie prowadzonego postępowania A.N., oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wnieśli swoje uwagi i zastrzeżenia. Odnosząc się do nich organ l instancji podkreślił, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza się o ostatecznym kształcie budynku ani rozwiązaniach technicznych. Decyzja taka określa natomiast ogólne parametry inwestycji (m. in. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji) oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Organ l instancji wskazał, że podnoszone w zastrzeżeniach zagadnienie odległości projektowanej zabudowy od granicy działki, ochrona przed osuwaniem się ziemi, wpływ nowej inwestycji na stabilność sąsiednich budynków mogą być badane dopiero na etapie projektu budowlanego, w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed wydaniem pozwolenia na budowę. Dopiero na etapie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę - po właściwym powiadomieniu przez organ administracyjny - strony uzyskają możliwość zapoznania się z proponowanymi rozwiązaniami, w szczególności z zaprojektowanym usytuowaniem obiektu oraz jego szczegółowymi parametrami technicznymi. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.K. oraz U.K. podnosząc, że nie wyrażają zgody na wybudowanie budynku wraz z infrastrukturą. Odwołujący się jako właściciele działki nr 3 bezpośrednio przylegającej do działki stanowiącej teren inwestycji, oświadczyli, że nie zgadzają się na wykorzystanie ich działki do wybudowania miejsc postojowych dla przyszłej zabudowy, poprowadzenia przyłączy sieci elektrycznej, gazowej, sanitarnej, wody, wód opadowych przez ich działkę. Nie wyrazili także zgody na zamknięcie wjazdu od ul. [...] do drogi publicznej - ul. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2008 r. sygn. [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy oraz art. 138 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że w trakcie postępowania organ administracji uzyskał pozytywne uzgodnienie w zakresie obsługi komunikacyjnej a także opinie jednostek branżowych w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. Zdaniem Kolegium ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ma należyte udokumentowanie w aktach sprawy oraz analizie urbanistyczno-architektonicznej przeprowadzonej przez uprawnionego specjalistę zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. W zakresie warunków obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji rozstrzygnięto- o zaopatrzeniu inwestycji w infrastrukturę techniczną-zgodnie z warunkami podanymi przez dysponentów sieci, w szczególności chodzi o dostarczanie wody, gazu oraz odprowadzanie wód opadowych do miejskiej kanalizacji. W zakresie komunikacji istnieje dostęp do drogi publicznej, który to warunek spełnia ul. [...]. Ponadto nakazano zaprojektować minimalną konieczną dla funkcjonowania inwestycji liczbę miejsc parkingowych, z uwagi na ograniczoną przepustowość przyległego układu ulic oraz politykę ochrony Śródmieścia. Sam zjazd ma zostać zaprojektowany z ul. [...] Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego podkreślenia wymaga, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności osób trzecich. Oznacza to, że wnioskodawca nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, na której dochodzi do ustaleń warunków zabudowy kubaturowej czy infrastruktury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przychyliło się do przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia dotyczącego celów, odrębności postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy i postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.D., . Zarzucił on zaskarżonej decyzji naruszenie swego interesu prawnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej mimo niewyjaśnienia w należytym stopniu okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących naruszenie art. 7 oraz 77 k.p.a. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania, łącznie z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wniesionej skargi wskazał, że planowanie budowy nie może obejść się bez wystarczającej dla tego typu inwestycji liczby miejsc postojowych. Zarówno organ l, jak i II instancji nie poświęcił uwagi faktowi, że teren, na którym ma powstać przyszła zabudowa, posiada ograniczoną przepustowość przyległego układu ulic, zaś ul. [...] -przy której ma znajdować się inwestycja tak wąska, że w obszarze inwestycji nie mieszczą się na niej obok siebie dwa samochody osobowe. Skarżący podniósł również braki analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej podstawę wydania decyzji organu l instancji. Skarżący, powołując się na § 5 ust. 1 rozporządzenia, podkreślił, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu możliwe jest jedynie wtedy, gdy wynika to z analizy, przy czym fakt wyznaczenia innego wskaźnika w analizie powinien być dostatecznie uzasadniony (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie stwierdzono zaś lakonicznie, że właściwe będzie oparcie się na wskaźniku, jaki posiada zabudowa na działce sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji, tj. na działce nr [...] Skarżący podkreślił, że zasadą jest obliczanie w każdej sprawie średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego, zaś brak takiego obliczenia - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie - stanowi uzasadnienie zarzutu niewyjaśnienia stanu faktycznego w należytym zakresie. Skarżący podkreślił jednocześnie, że decyzja Prezydenta Miasta K. - czego nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze - praktycznie nie odnosi się do zgłoszonych w toku postępowania uwag i zastrzeżeń. W szczególności chodzi o zarzut niewydolności układu komunikacyjnego. Organ l instancji nie odnosi się do tego zarzutu niemal zupełnie, dlatego też należy przyjąć, że nie ustalił on wyczerpująco stanu faktycznego w tym zakresie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skargę również Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. , w której podniosła, że: po pierwsze, nie zgadza się na zaopatrzenie w wodę z miejskiego wodociągu biegnącego wzdłuż zabudowy mieszkaniowej na działce nr 3 ; po drugie, nie zgadza się na zaopatrzenie w energię elektryczną ze stacji transformatorowej przy ul. [...] i ułożenie kabli na działce nr 3 ; po trzecie - na odprowadzenie ścieków poprzez włączenie do kanału sanitarnego przy ul.[...] na działce nr 3 , jak również jego rozbudowy. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu l instancji, choć z innych względów niż podniesione w skardze. Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ, przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej analizy, powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W świetle dotychczasowego orzecznictwa pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć szerzej niż pojęcie działki graniczącej (sąsiadującej) z terenem inwestycji (np. vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2008 r., IV SA/Wa 744/07, Lex Omega nr 341263); wskazuje się nawet, że działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy będą wszystkie działki położone w obszarze analizowanym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06, Lex Omega nr 322451). W kontekście przedstawionego powyżej stanowiska prezentowanego w judykaturze wskazać należy, że organy l i II instancji pominęły zupełnie w trakcie postępowania właściciela działki nr 4 , który nie został poinformowany ani o wszczęciu postępowaniu ani o rozstrzygnięciach zapadłych przed organami l i II instancji. W toku postępowania stwierdzono ponadto, że współwłaścicielka działki nr 5 K.P.-M. . nie żyje. Mimo ustalenia przez organ l instancji grona spadkobierców jeden spośród nich – M.M.M. (również współwłaściciel dz. nr 5 - wypis z rej.gruntów k. [...] akt adm.) - nie został poinformowany o wszczęciu postępowania i nie brał udziału w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie doręczyło ponadto decyzji dwóm uczestnikom postępowania tj. A.M. i A.Z. . Wskazane okoliczności oznaczają, że podczas postępowania pominięte zostały strony postępowania, do których zgodnie z art. 28 k.p.a. zalicza się każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy zatem stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie wymienione strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, co jest okolicznością uzasadniającą- stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. -wznowienie postępowania, co z kolei obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit b. p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji jej poprzedzającej. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze, podnieść należy, że nie znajduje uzasadnienia zarzut, jakoby projektowana inwestycja powodowała ograniczenie dostępu do drogi publicznej ."Trafne jest stanowisko zajęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wyjaśniające, że teren inwestycji przylega do ul. [...] stanowiącej ogólnodostępną publiczną drogę, a inwestor zobowiązany został - ze względu na małą przepustowość ul. [...] - do zaprojektowania minimalnej liczby miejsc postojowych. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, jakie skutki dla drożności ul. [...] wywoła realizacja inwestycji. Ocena tej okoliczności nastąpić może dopiero po skonkretyzowaniu ilości miejsc postojowych w zaplanowanej inwestycji, które stanie się możliwe dopiero na etapie późniejszym, czyli po Jako niezasadny ocenić należy także zarzut nieprawidłowego przyjęcia wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, ale możliwe jest dopuszczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wtedy, gdy wynika to z analizy, przy czym fakt wyznaczenia innego wskaźnika w analizie powinien być dostatecznie uzasadniony (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Organ l instancji - co spotkało się z aprobatą organu II instancji - wskazał, że w rozpatrywanym stanie faktycznym właściwe będzie oparcie się na wskaźniku, jaki posiada zabudowa na działce sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji tj. działce nr 6 . Sąd uznał, że wydając decyzję organy trafnie podniosły, że odstępstwo od reguły wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, jest w przedmiotowej sprawie dopuszczalne, skoro przyjęto ww. wskaźnik "do wysokości 40%", podczas gdy dla działki bezpośrednio sąsiadującej, położonej przy tej samej ulicy , o nr 6 wynosi on ok. 39%, a dla działek również bezpośrednio sąsiadujących, położonych za dz.1 , przy innej ulicy , o nr 7 8 , 9 wynosi on odpowiednio: 35%, 46%, 33%, a budynki przy ul. [...], jak wynika ze zdjęć, to budynki wielorodzinne bezpośrednio sąsiadujące z działką inwestora (k. [...] akt adm.). Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1b, 152 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zmianami). Ponownie rozpoznając sprawę organy winny prawidłowo ustalić krąg stron tego postępowania i zapewnić im udział w nim.