II SA/Kr 748/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi T.G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia 18 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego T.G. kwotę 100 zł ( sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem nr [....] z dnia 1 października 2010 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na M.B. , B.S. , K.G. , J.S. , T.G. oraz G.G. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej zlokalizowanego na nieruchomości w B. przy ul. [....] na działce nr [....] budynku mieszkalnego. W postanowieniu tym określono także wymagania jakie musi ona spełniać tj.: 1. zawierać szczegółową ocenę stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego w odniesieniu do regulujących tą materię przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów szczególnych w szczególności Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 2. zawierać ocenę zdatności przedmiotowego obiektu do remontu lub odbudowy oraz wykaz ewentualnych robót do wykonania celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem; 3. w razie konieczności dokonania rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego ze względu na jego stan techniczny ekspertyza winna zawierać sposób zabezpieczenia budynku zbliźniaczonego z budynkiem stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania. Jest to konieczne z uwagi na fakt, iż obiekt jest połączony konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym położonym na nieruchomości sąsiedniej nr ew. gr. [....] ; 4. orzeczenie powinno być wykonane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i aktualny wpis na listę właściwej izby samorządu. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zmian.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 5 czerwca 2009 r. przeprowadził kontrolę przedmiotowej nieruchomości w wyniku, której ustalił stan kontrolowanego obiektu jako zły. W budynku mieszkalnym stwierdzono przegnicie więźby dachowej na budynku mieszkalnym oraz dobudowanej do niego części gospodarczej, ubytki pokrycia papy, ugięcie więźby dachowej. W elewacji frontowej widoczne ugięcie i zapadniecie połaci dachowej, ubytki pokrycia, zniszczona stolarka drzwiowa. Oględziny wewnątrz budynku wykazały, że we wszystkich pomieszczeniach widoczne jest ugięcie stropów, zawilgocenie i zagrzybienie. Obiekt jest nieużytkowany, odłączony jest prąd. Ponadto na podstawie oświadczeń osób obecnych w trakcie kontroli ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest połączony konstrukcyjnie (co najmniej konstrukcja dachu) z budynkiem mieszkalnym na nieruchomości sąsiedniej należącym do B.K. . Organ przytoczył treść art. 61 ustawy Prawo budowlane w myśl którego za stan danego obiektu odpowiedzialny jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Dalej wskazano, że zgodnie z posiadanym w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów aktualnym na dzień 10 kwietnia 2009 r. właścicielem nieruchomości na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek jest H.G. , jednakże korespondencja kierowana w/w była zwracana z adnotacją na kopercie, że adresat nie żyje. Z informacji, jaką organ uzyskał z Sądu Rejonowego w O. , wynika że postępowanie spadkowe po zmarłej H.G. nie zostało przeprowadzone. Organ wezwał jednakże do udziału w postępowaniu M.B. gdyż, jak ustalił to ona opłacała podatek od nieruchomości. Dalej organ wskazał, że w wyniku złożonych oświadczeń za strony postępowania postanowił uznać M.B. , B.S. , K.G. , G.G. oraz T.G. , jako spadkobierców zmarłej H.G. . Ponadto za stronę postępowania uznano B.K. . W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na treść art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zaznaczając jednocześnie, że decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu organ nadzoru budowlanego wyda po przeprowadzeniu procedury określonej w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nie użytowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych. Na końcu stwierdzono, że oględziny przedmiotowego budynku wykazały szereg nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu, a zatem zasadne jest nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku. Na powyższe postanowienie zażalenia złożyli G.G. oraz T.G. , podnosząc, że nie są oni właścicielami ani zarządcami przedmiotowego budynku, a postępowanie spadkowe po zmarłej H.G. nie zostało przeprowadzone. Organ nie ustalił czy został ustanowiony zarządca masy spadkowej lub wyznaczony kuratora. Ponadto w decyzji błędnie sformułowano wymagania dotyczące ekspertyzy technicznej, z których wynika, iż przedmiotowy obiekt zlokalizowany na działce nr [....] nie stanowi jednego budynku mieszkalnego z obiektem znajdującym się na sąsiedniej działce nr [....] , pomimo iż są one połączone konstrukcyjnie w ramach zabudowy bliźniaczej, co stoi w sprzeczności z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. W związku z tym przewidziany w postanowieniu wymóg przedstawienia sposobu zabezpieczenia części budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [....] to przebudowa obecnego budynku, która powinna leżeć w gestii B.K. jako jej właścicielki, a nie domniemanych spadkobierców. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2011 r. znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej przedmiotowego budynku. Organ wskazał na regulację art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a także na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych. Stwierdzono także za organem I instancji, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala organom nadzoru budowlanego na dokonanie jednoznacznej oceny, czy w przedmiotowym obiekcie można wykonać remont czy też należy nakazać jego rozbiórkę. Tym samym w ocenie organu odwoławczego prawidłowo ustalono konieczność sporządzenia stosownej ekspertyzy technicznej. Organ stwierdził również, że skoro krąg spadkobierców został ustalony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym to niecelowe jest ustanawianie kuratora spadku w trybie art. 30 § 5 k.p.a. Zaznaczono, że stwierdzenie nabycia spadku nie ma charakteru konstytutywnego, a ponadto nie istnieje przymus prawny uzyskania przez spadkobiercę stwierdzenia nabycia spadku. Uregulowane w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane nakazy, w tym nakaz oparty na przepisie art. 67 ust. 1 mają charakter naprawczy, doraźny i prewencyjny. Ich istotą jest zapewnienie organowi administracji szybkiego wyeliminowania nieprawidłowości, które mogą stanowić zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. W sytuacji zatem nie przeprowadzenia postępowania spadkowego pomimo upływu 10 lat od dnia otwarcia spadku, ustalenie, iż istnieją osoby, które są uprawnione do dziedziczenia po zmarłej stronie, które nie kwestionują tego uprawnienia i skierowanie powyższego obowiązku do tychże osób, było prawidłowe. Zwłaszcza, że zachodziła potrzeba szybkiego wyeliminowania nieprawidłowości, które zagrażały życiu i zdrowiu ludzi. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że niniejsza sprawa jest przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez organ bowiem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 27 listopada 2009 r. nakładające na M.B. , B.S. , K.G. , J.S. , T.G. oraz G.G. obowiązek przedłożenia ekspertyzy zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 30 marca 2010 r. z uwagi na niewłaściwe określony krąg osób zobowiązanych do wykonania w/w obowiązku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wniósł T.G. . W jej uzasadnieniu skarżący podniósł, iż obydwa organy błędnie nałożyły na niego obowiązek sporządzenia ekspertyzy jako na potencjalnego spadkobiercę przedmiotowego budynku, podczas gdy ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku powinno zostać wykazane według przepisów prawa cywilnego. Skarżący podniósł, że organ działał bezprawnie nakładając na niego jako potencjalnego spadkobiercę po zmarłej bez prawomocnego postanowienia sądu obowiązek sporządzenia ekspertyzy. Zaznaczył, że żadna z osób pozostających w kręgu domniemanych przez organ spadkobierców nie dziedziczy z mocy ustawy po zmarłej. Ponadto organ I instancji nigdy w żaden sposób nie ustalał czy istnieje osoba lub grupa osób sprawująca faktyczny zarząd masą spadkową. Skarżący podniósł także, że część budynku zlokalizowana na działce nr [....] i cześć budynku zlokalizowana na działce nr [....] stanowią w istocie jedną całość konstrukcyjną i żadna z części nie może samodzielnie istnieć. Ponadto zwrócił uwagę, że nadzór budowlany uzasadnia żądanie przedłożenia ekspertyzy treścią art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jednakże nigdzie nie wymienia wątpliwość, co do stanu technicznego budynku, ani ich nie uzasadnia, natomiast stan techniczny budynku określa jako zły. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie są postanowienia organów nadzoru budowlanego nakładające obowiązek przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. [....] . Przede wszystkim wskazać należy, że organy prowadzące postępowanie w sposób nieuprawniony ustaliły następców prawnych H.G. - zmarłej właścicielki budynku zlokalizowanego na działce nr [....] na których jako na współwłaścicieli nieruchomości nałożono obowiązek przedłożenia ekspertyzy. Ustalenie kręgu spadkobierców, jak słusznie podnosi skarżący, należy bowiem do właściwości sądów powszechnych, a nie organów administracji. Stosownie do treści art. 1025 § 1 kodeksu cywilnego to sąd powszechny stwierdza nabycie spadku. Zgodnie treścią art. 1025 § 2 domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą. Brak zatem orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku jest równoznaczny z niemożliwością wezwania spadkobierców. Tymczasem w niniejszej sprawie organ samodzielnie ustalił następców prawnych wyłącznie na podstawie oświadczeń złożonych przez osoby które stawiły się przed organem w dniu 20 sierpnia 2008 r. (z czego sporządzono notatkę służbową). Jest to działanie nieprawidłowe. Organ wiedząc o śmierci właścicielki budynku powinien wezwać do udziału w sprawie jej następców prawnych ustalonych w oparciu o sądowe stwierdzenie nabycia spadku. Natomiast w przypadku, gdy wezwanie tak ustalonych spadkobierców do udziału w sprawie nie jest możliwe, organ powinien zawiesić postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Z akt niniejszej sprawy nie wynika także by organ próbował ustalić, czy została wyznaczona osoba sprawująca zarząd majątkiem masy spadkowej lub też kurator wyznaczony przez sąd. W związku ze wskazaniem przez organ następców prawnych jedynie w oparciu o oświadczenia tych osób zachodzi poważna wątpliwość, czy tak ustaleni następcy prawni faktycznie należą do kręgu spadkobierców zmarłej. To z kolei czyni prawdopodobnym skierowanie decyzji do osób nie będących stronami w sprawie. Sąd podziela tu stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie I SA 1421/00 gdzie wskazano, iż następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych (art. 28 k.p.a. w związku z art. 1025 § 2 k.c.).Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 146/08 uznał, iż ustalenia kręgu spadkobierców podlegających wezwaniu nie może dokonać organ administracji (co miało miejsce w sprawie), gdyż stosownie do art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego właściwy w tej kwestii jest sąd powszechny, który orzeka w drodze stwierdzeniu nabycia spadku. Brak takiego orzeczenia jest równoznaczny z niemożliwością wezwania spadkobierców (por. też Komentarz do art. 97 k.p.a. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Tom I, LEX, 2007, wyd. II.) Dalej wskazać należy, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane przyznaje organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, prawo żądania w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Obowiązek ten jest nakładany w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 21 listopada 2001 r., II SA/Ka 336/00 stwierdził, że jeżeli przesłanką zastosowania wskazanego przepisu art. 81 lit. c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Wydając postanowienie w tym trybie, organy nadzoru budowlanego powinny wykazać, z czego wątpliwości te wynikają i dlaczego są uzasadnione. Wskazuje na to wyraźnie użycie przez ustawodawcę określenia "uzasadnione wątpliwości". W znajdującym się w aktach przedmiotowej sprawy protokole oględzin przedmiotowego budynku przeprowadzonych w dniu [....] czerwca 2009 r. przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzono, że stan techniczny obiektu należy ocenić jako zły. Kolejne oględziny przeprowadzono w dniu [....] października 2009 r. i w protokole oględzin stwierdzono m.in., że obiekt nie nadaje się do użytkowania, a także, że nie nadaje się do remontu. Równocześnie organ II instancji powołując się na w/w protokół oględzin z dnia [....] października 2009 r. stwierdził w swoim postanowieniu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie ocenić czy w przedmiotowym obiekcie można wykonać remont, czy też należy nakazać jego rozbiórkę. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że po pierwsze samo stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie jednoznacznej oceny stanu technicznego budynku nie uzasadnia wydania postanowienia w trybie art. 81 lit. c ust. 2. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił bowiem z czego te wątpliwości wynikają. Tym samym wydając zaskarżone postanowienie nie wykazał żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Po drugie powyższe stwierdzenie organu pozostaje w sprzeczność ze zgromadzonym materiałem dowodowym (treścią protokołów oględzin). Podkreślić należy, że organ I instancji sam ocenił stan budynku jako zły i nie nadający się do remontu. Trudno więc zrozumieć skąd w dalszej części postępowania problemy z dokonaniem jednoznacznej oceny zebranego materiału dowodowego przez organy nadzoru budowlanego. W ocenie sądu nakładanie obowiązku dostarczenia ekspertyzy, z którym wiążą się przecież także obowiązki finansowe, nie znajduje w niniejszej sprawie uzasadnienia. Nie można bowiem przyjąć, że w sprawie wystąpiła przesłanka zastosowania w/w przepisu tj. uzasadnione wątpliwości. Jak wskazano powyżej, nie każda wątpliwość ale wyłącznie wątpliwość uzasadniona, może być podstawą zastosowania przepisu art. 81 lit. c ust. 2. Uzasadnione wątpliwości są natomiast tego rodzaju, że organy nadzoru budowlanego przeprowadzając postępowanie dowodowe i posługując się posiadaną wiedzą same nie są w stanie tych wątpliwości usunąć. Ponadto wskazać należy, że organy w uzasadnieniach swoich postanowień powołały również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. nr 198, poz. 2043). Powołanie tego rozporządzenia budzi wątpliwości odnośnie tego, co jest w istocie podstawą prawną wydanych postanowień. Wyjaśnić należy, że wskazane rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i odnosi się do rozbiórki obiektów nieużytkowanych lub niewykończonych, które nie nadają się do remontu, odbudowy lub wykończenia. W myśl § 2 organ przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, może nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu, jeżeli w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Kwestionowane w sprawie postanowienia nie zostały wydane w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie nakazu rozbiórki, a przepisy art. 81 c oraz art. 67 ustawy Prawo budowlane i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, to dwie różne podstawy prawne dla stwierdzenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku. W końcu stwierdzić należy, że organy nie wyjaśniły, jaki charakter ma przedmiotowy budynek. Czy budynek posadowiony na działce nr [....] i budynek położony na działce nr [....] stanowią w istocie jeden budynek, czy też są to budynki oddzielne. Organ I instancji wskazał jedynie, że budynek w części zlokalizowanej na działce nr [....] , (należącej do zmarłej.....), jest połączony jest konstrukcyjnie dachem z budynkiem mieszkalnym położonym na nieruchomości sąsiedniej, będącej własnością B.K. . Skarżący w złożonej w skardze jak i zażaleniu podniósł z kolei, że oba budynki stanowią jeden obiekt i żaden z tych budynków nie może funkcjonować samodzielne. Z protokołu oględzin z dnia [....] października 2009 r. wynika, że podczas przeprowadzonych oględzin przedmiotowego budynku (położonego na działce nr....) obecna była B.K. zamieszkująca w budynku zlokalizowanym na działce nr...., przylegającym do przedmiotowego budynku. Organy miały więc możliwość wejścia do budynku i zbadania czy są to obiekty połączone tylko konstrukcją dachową czy też stanowią one całość. W tym stanie rzeczy sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu obu kwestionowanych postanowień. W sprawie wykonalności zaskarżonego postanowienia sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 200 p.p.s.a.