II SA/Kr 754/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Wojewody z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala Starosta K. decyzją z dnia [;...] sierpnia 2012r. nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 138 § 2, art. 139, art. 140 ust. 1-2, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej "u.g.n." - oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku spadkobierców poprzednich właścicieli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości orzekł: 1.o zwrocie działek: nr [...] o pow. 0,0548 ha obj. księgą wieczystą nr[...], nr [...] o pow. 0,0121 ha obj. księgą wieczystą nr [...] , nr [...] o pow. 0,0168 ha obj. księgą wieczystą nr [...] oraz nr [...] o pow. 0,0485 ha (powstałą z podziału działki nr [...]) obj. księgą wieczystą nr [...] obr. [...], m. K., , w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] na rzecz: A.H. (s. B. i J. ) w 12/36 części, A.L. (s. L. i S. ) w 6/36 części, Z.W. (c. C. i U. w 6/36 części, R.H. (s. Z. i I. ) w 3/36 części, B.H.-M. (c. Z. i I. ) w 3/36 części, J.H. (c. A. i I. ) w 2/36 części, D.P.-L. (c. A. i I. ) w 2/36 części, D.J. (c. J. iT. ) w 2/36 części, 2. o zobowiązaniu osób wymienionych w pkt l do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 12 669,89 zł (słownie: dwanaście tysięcy sześćset sześćdziesiąt dziewięć złotych 89/100), odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, 3. o sposobie i terminie zapłaty należności określonej w pkt 2, 4. o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0557 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obr. [...] m. K. , w granicach wywłaszczonej parceli L [...] b. gm. kat. [...] na rzecz ww. spadkobierców. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody (głównie w postaci przesłuchań świadków oraz zdjęć lotniczych wykonanych w roku 1970 i w roku 1975) pozwalają na przyjęcie, iż na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jedynie na działce nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa pawilonu gastronomicznego typu "[...] ", przewidziany w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 27 maja 1965r., która powołana została w umowie sprzedaży z dna 7 marca 1967r., mocą której Skarb Państwa nabył od spadkodawców wnioskodawców przedmiotowego postępowania dawną parcelę 1. kat. [...] b. gm. kat. [...]. W opinii Starosty K. , z w/w dowodów wynika, iż w ciągu 10 lat od wywłaszczenia powstał pawilon znajdujący się na obecnej działce nr [...], natomiast teren wokół zrealizowanego pawilonu gastronomicznego pozostał terenem zielonym niezagospodarowanym na ten cel. W świetle powyższego, organ I instancji działki nr [...] ,[...] ,[...] i część działki nr [...] (odpowiadającej nowopowstałej działce nr [...] , w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej [...] b. gm. kat. [...], postanowił uznać za zbędne na cel wywłaszczenia i orzec o ich zwrocie, zaś działkę nr [...], na której znajduje się pawilon gastronomiczny, uznać za wykorzystaną na cel wywłaszczenia zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. i orzec o odmowie jej zwrotu. Odwołanie od w/w decyzji Starosty K. złożyła J.H. , A.L , oraz Gmina K. Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2013r., poz. 267) uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że ww. rozstrzygnięcie obarczone jest istotnymi błędami o charakterze procesowym, które skutkują koniecznością jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W pierwszej kolejności, zarzucono organowi I instancji, że nie ustalił precyzyjnie celu wywłaszczenia oraz zagospodarowania przedmiotowego terenu w latach 1967-1977. W ocenie organu II instancji, nie wszystkie możliwości dowodowe zostały w niniejszym postępowaniu wykorzystane. Wojewoda wskazał jakie dowody i na jaką okoliczność powinny zostać przeprowadzone przez organ I instancji w toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ponadto, zarzucono organowi I instancji, że wbrew dyspozycji przepisu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poczynił ustalenia tylko w zakresie aktualnego stanu faktycznego nieruchomości, nie wyjaśniając, w sposób niebudzący zastrzeżeń, czy w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia podjęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia oraz czy je zrealizowano przed upływem 10 lat od tej daty. Bez tych ustaleń, w ocenie organu II instancji, brak jest podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości lub jego odmowy. W dalszej kolejności, Wojewoda wytknął organowi I instancji niekonsekwencję w poczynionych ustaleniach oraz pominięcie wyjaśnienia okoliczności, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Według Wojewody organ I instancji nie rozstrzygnął, czy działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. w całości czy w części, bowiem nie wyjaśniono jaką powierzchnię działki zajmował przedmiotowy pawilon gastronomiczny. Zaniechanie przez Starostę K. ustalenia którędy przebiegał dojazd, ewentualnie dojście do ww. obiektu również rzutuje na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W opinii organu odwoławczego, dokonanie odmowy zwrotu całej działki nr [...], wobec przedstawionych jednocześnie argumentów na rzecz zasadności zwrotu działek nr [...] ,[...] ,[...] i części działki nr [...] (odpowiadającej nowopowstałej działce nr [...] , wydaje się być motywowane jedynie aktualnym stanem faktycznym i geodezyjnym (istniejące i ujawnione w ewidencji gruntów granice działki nr [...] ), co jak już zauważono, kłóci się z koniecznością rozstrzygnięcia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, w ocenie Wojewody , z akt sprawy administracyjnej wynika, że z niewiadomych przyczyn pozbawiono w sprawie udziału stronę postępowania – R.B. Powyższe uzasadniło zasadność zastosowania przez organ II instancji art.138 § 2 k.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, złożyła Gmina Miejska K. , reprezentowana przez pełnomocnika r. pr.S.S.-J. , wnosząc o uchylenie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie zasad postępowania tj. art. 7, art. 8 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości; - naruszenie art. 10 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu tj. możliwości ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego; - naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie; - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 80 w zw. z art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieprzeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, a to wobec oceny dokonanej przez organ II instancji, iż materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji wymaga jedynie zweryfikowania pod kątem obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami; - prawa materialnego przez błędną interpretację przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, polegającą na założeniu, że materialnoprawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są nierozerwalnie związane z pojęciem "celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu"; - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie oceny całości materiału dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji, w szczególności pod kątem prawidłowości dokonania wywłaszczenia, podczas gdy organ administracji publicznej II instancji dokonuje oceny na podstawie całości materiału dowodowego, a w razie potrzeby może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005r., sygn. akt: FSK 2326/04). Należy podkreślić, że w ramach kontroli decyzji kasacyjnej sąd administracyjny bada wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza nie ma podstaw do oceny merytorycznej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazało przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż naruszona została przez ten organ zasada czynnego udziału stron w postępowaniu określona w art. 10 k.p.a. Artykuł 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie zasadnie podkreśla się w związku z tym, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). Stronami postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są – zgodnie z art. 28 k.p.a. – poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni, aktualny właściciel tej nieruchomości oraz podmioty mające inny tytuł prawny do tej nieruchomości wynikający z prawa użytkowania wieczystego oraz w związku z postanowieniami art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami – również zarządcy nieruchomości, użytkownicy, najemcy, dzierżawcy oraz osoby korzystające z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia. Na podstawie znajdującego się w aktach sprawy pisma z Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z dnia 5 czerwca 2012 r. nr [...] stwierdzić można, iż część działki nr [...] objęta jest umową dzierżawy nr [...], zawartą w dniu 2.01.1997r. na czas nieoznaczony na rzecz B.B. i R.B. . Z akt sprawy wynika, że do R.B. , z niewiadomych przyczyn, nie została skierowana decyzja organu I instancji, co uniemożliwiło mu zapoznanie się z treścią rozstrzygnięcia i ewentualne odwołanie od niego. Wobec powyższego, uznać należy, iż doszło do przeprowadzenia postępowania administracyjnego bez udziału strony. "W myśl art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jeśli natomiast strona takiej możności nie miała, na skutek niewywiązania się przez organ z obowiązku określonego w art. 10 § 1 K.p.a., to obarczone takim uchybieniem postępowanie wyjaśniające nie może być podstawą rozstrzygnięcia. Należy wówczas ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z udziałem wszystkich stron, przed organem pierwszej instancji. Jeśli sprawa znajduje się na etapie postępowania odwoławczego, należy uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji" (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 124/97, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1047/96, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 894/99, niepublikowany; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 143/07, niepublikowany). Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania polegające na pominięciu w tym postępowaniu strony, której dotyczy postępowanie o zwrot nieruchomości stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym i jest wadą tego postępowania uzasadniającą jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w przypadku zakończenia go decyzją ostateczną. Wystąpiła również druga przesłanka wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie określona w art. 138 § 2 k.p.a. W istocie bowiem uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie miałoby charakter zastąpienia organu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy, a nie powtórnego rozstrzygnięcia w drugiej instancji sprawy już wcześniej rozstrzygniętej przez organ drugiej instancji. Zagwarantowanie udziału R.B. wyłącznie w postępowaniu odwoławczym nie mogłoby uzasadniać wydania decyzji merytorycznej w drugiej instancji, gdyż strona ta zostałby w ten sposób pozbawiona jednej instancji administracyjnej. Należy podkreślić, że istota wyjaśniającego postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., sprowadza się do możliwości naprawienia przez organ odwoławczy ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2010 r., II SA/Sz 566/10, LEX nr 754830). Ponadto Wojewoda wskazał na wiele istotnych uchybień w przeprowadzonym postępowaniu przez Starostą K. , które nie mogły zostać konwalidowane w postępowaniu drugo instancyjnym. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody , iż podstawową kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką winien ustalić organ administracyjny, jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej lub umowy sprzedaży, a następnie ocena czy stała się ona zbędna w rozumieniu art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji tego celu. Zarówno art.136 i art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Cel wymieniony w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu ma szczególnie istotne znaczenie wiążące dla oceny przesłanek zbędności. Ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży często jest określony w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010). Zgodzić się należy z organem II instancji, że w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono wszystkich dowodów mających istotne znacznie dla rozstrzygnięcia, dotyczących bowiem precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczanie jak i ustalenia zagospodarowania terenu w okresie miedzy 1967 -1977r. Słusznie zatem zarzucono organowi I instancji, że nie przedsięwziął wszystkich możliwych środków w celu odnalezienia decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 27 maja 1965r. oraz załącznika graficznego do tego dokumentu (posiłkując się chociażby informacjami zawartymi w piśmie Handlowej Spółdzielni "J[...]" z dnia 25 marca 2003 r. nr [...]). Ponadto, Starosta K. , wbrew jednoznacznym zaleceniom Wojewody zawartym w decyzji z dnia 16 sierpnia 2011r. nr [...] nie podjął nawet próby przesłuchania w charakterze świadków M.D. j zd. B. (zamieszkałej w latach 1967-1977 w sąsiedniej kamienicy) oraz J.P. zd. S. (pracującej prawdopodobnie w tym okresie w omawianym pawilonie gastronomicznym). W/w okoliczności są tym bardziej istotne, że poczynione przez Wojewodę w toku postępowania odwoławczego zakończonego w/w decyzją obszerne czynności dowodowe w postaci przesłuchań w charakterze świadków szeregu osób mieszkających nieopodal dawnej parceli [...]. kat. [...], były prowadzone tylko w zakresie stanowiącej przedmiot tegoż postępowania działki nr [...], podczas gdy przedmiotem obecnie wydanej przez Starostę K. decyzji z dnia 6 sierpnia 2012 r. nr[...] , są także pozostałe działki i ich części odpowiadające tej parceli. Tym samym, poszerzenie przedmiotu postępowania (na skutek połączenia przez organ I instancji uprzednio prowadzonych jako dwie sprawy obecnie do jednego rozpoznania) winno znaleźć odzwierciedlenie także w materiale dowodowym na którym opiera się Starosta K. Uzasadnione zastrzeżenia Wojewody budzi również kwestia ustaleń dotycząca odpowiedzi na pytanie czy w przedmiotowej sprawie zaistniała któraś z przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., koniecznych do tego aby nieruchomość uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenia poczynione przez organ I instancji w zakresie aktualnego stanu nieruchomości objętej wnioskiem, bez wyjaśnienia czy na tej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia (przejęcia) rozpoczęto lub nie rozpoczęto prace związane z realizacja celu wywłaszczenia (przejęcia) oraz czy cel ten zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia, nie dają organowi podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości lub jego odmowy. Zasadnie także zarzucono Staroście K. brak dokładnego wyjaśnienia na jakim obszarze działki nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy pawilonu gastronomicznego. Ponadto, w ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie uznał, iż organ I instancji był niekonsekwentny wydając rozstrzygnięcie, którym uznał że w ciągu 10 lat od wywłaszczenia powstał pawilon znajdujący się na obecnej działce nr [...], natomiast teren wokół pawilonu gastronomicznego pozostał terenem zielonym, niezagospodarowanym na ten cel, jednocześnie pomijając fakt, iż już z samych fotografii wynika, że o ile na południowej części tej nieruchomości w tym okresie znajdował się budynek, o tyle jej część pozostała stanowiła taki sam teren zielony, jak obszar obecnych działek nr [...], nr [...] nr [...] i części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej nieruchomości katastralnej l kat. [...] b. gm. kat. P. , których zwrotu Starosta K. odmówił. Zasadnie zarzucono organowi I instancji pominięcie istotnych, z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności tj. kwestii dojazdu do przedmiotowego obiektu (pawilonu gastronomicznego). Nie może być tak, aby pozostał sam obiekt budowlany (pawilon gastronomiczny) bez możliwości prawnego i faktycznego dojazdu do niego. Należy się zatem zgodzić z oceną organu odwoławczego, że dokonanie przez organ I instancji odmowy zwrotu całej działki nr [...], wobec przedstawionych argumentów na rzecz zasadności zwrotu działek nr [...] ,[...] ,[...] i części działki nr [...] (odpowiadającej nowopowstałej działce nr [...] , nie zostało poprzedzone wyczerpującym postępowanie wyjaśniającym i budzi zastrzeżenia na kanwie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jeśli zatem Starosta K. zgromadzi dowody, z których będzie wynikać, że na części działki nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci przedmiotowego pawilonu gastronomicznego typu "[...] ", to winien on również rozważyć zasadność dokonania stosownego podziału tej działki by orzec o zwrocie jedynie jej części w zakresie, w jakim stała się ona zbędna na ten cel wywłaszczenia. Wszystkie te uchybienia sprawiły, że decyzja Starosty K. z dnia 6.08.2012r. została wydana z naruszeniem art.7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 10 k.p.a., co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Tym samym nie mogły być uwzględnione wnioski skarżącej zawarte w skardze do sądu administracyjnego.