II SA/Kr 756/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji M. C. pismem złożonym do PINB dnia 26 sierpnia 2014 r. zainicjowała postępowanie w sprawie budowy obiektu budowlanego położonego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z.. Organ nadzoru budowlanego podczas kontroli ustalił, że na przedmiotowej działce zrealizowany jest "obiekt budowany w konstrukcji szkieletowej drewnianej, obity z trzech stron deskami, pokryty blachą trapezową, wykonany na podmurówce betonowej (wylewka betonowa). Wymiary zewnętrzne obiektu wynoszą 509 x 302 cm, wysokość obiektu w najwyższym miejscu wynosi 237 cm do terenu (222 + 15 cm)". Inwestor Z. S. okazała zgłoszenie dotyczące budowy przedmiotowego obiektu. Dnia 3 grudnia 2014 r. PINB, decyzją nr [...], (znak: [...]) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z poz. zm., dalej k.p.a.). W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia, Z. C. wskazała, że organ budowlany został celowo wprowadzony w błąd przez inwestora obiektu na dz. nr [...] obr. [...] w Z.. Wskazała, że zlokalizowany w odległości 0,5 m od granicy z jej działką obiekt, w rzeczywistości pełni funkcję garażu (który w całości posadowiony jest na betonowej podmurówce, z betonowym podjazdem dla samochodu). Na poparcie swojego stanowiska, odwołująca się załączyła materiał fotograficzny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 24 kwietnia 2015r., nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W pierwszej kolejności organ II instancji potwierdził stanowisko PINB przyjmujące, że przedmiotowy obiekt stanowi wiatę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 3 u.p.b. Organ stwierdził, że jako kluczowy element charakteryzujący tą konstrukcję należy uznać brak obudowania ścianami ze wszystkich stron. Mając na uwadze zarzuty podniesione w odwołaniu organ II instancji podkreślił, że do przyjęcia danego obiektu budowlanego jako wiaty nie jest wymagane ustalenie jego gospodarczego przeznaczenia. Według organu II instancji kwalifikacja danego obiektu jako wiaty opiera się nie na sposobie wykorzystania, lecz na jego konstrukcji, która pozbawiona jest przynajmniej jednej ze ścian (patrz: wyrok WSA w Krakowie, sygn. II SA/Kr 448/2009, LEX nr 556258). Niezależnie zatem, od określenia przeznaczenia przedmiotowego obiektu organ odwoławczy przyjął, że jego wzniesienie wymagało jedynie zgłoszenia budowy właściwemu organowi. Jako nietrafne oceniono stanowisko organu I instancji, ograniczające zakres art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. wyłączenie do wiat wolnostojących. Na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art., 39 ust. 1 pkt 1 u.p.b. organ II instancji wskazał, że budowa wiaty wymaga wyłącznie zgłoszenie robót budowlanych właściwemu organowi. Organ II instancji potwierdził, że inwestor wykonał wiatę w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych. Wg organu odwoławczego postępowanie prowadzone przed PINB nie wskazywało na wystąpienie istotnych odstępstw od ustaleń określonych w zgłoszeniu. Zdaniem WINB, w zaistniałej sytuacji nie znajdą zastosowania przepisy przewidziane w rozporządzeniu ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz.U.2002 nr 75 poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Wskazał jednak, że dopuszcza się odpowiednie stosowanie przepisów rozporządzenia do budowli, które spełniają funkcje użytkowe budynków (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 września 2011 r., II OSK 1379/10, LEX nr 1151857). Jednak z ustaleń powziętych w sprawie, wg organu II instancji nie wynika, aby przedmiotowa wiata była w rzeczywistości użytkowana w sposób charakterystyczny dla budynku. Fakt, że zgodnie z załączoną dokumentacją fotograficzną wiata ta jest m. in. sporadycznie wykorzystywana jako miejsce postojowe dla samochodu jednoosobowego nie uzasadnia twierdzenia, że przedmiotowa wiata jest budynkiem pełniącym funkcje gospodarcze. WINB przychylając się do stanowiska organu I instancji, że w stosunku do przedmiotowej wiaty brak jest podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego, umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, M. C. wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji organu II instancji zarzuciła naruszenie § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie technicznych poprzez zlokalizowanie wiaty służącej jako zadaszenie dla samochodu w odległości min. 7 m od okien, pomieszczeń przeznaczonych na stary pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży oraz min. 3 m odległości od granicy działki budowlanej - a tym czasem w/w wiata znajduje się na granicy w z działką skarżącej, oraz w odległości 2 m od okna kuchennego budynku samego inwestora. Skarżąca podniosła, że naruszenie powstało z powodu wprowadzenia PINB w błąd w wyniku wyprowadzenie garażowanego w wiacie samochodu przez synową Z. S. na czas kontroli PINB w dniu 13 listopada 2014 roku. Zdaniem skarżącej, ww. wiata nie służy do przechowywania i zabezpieczania przed szkodliwymi czynnikami urządzeń i przedmiotów użytku domowego. Na dowód swych twierdzeń przedstawiła zdjęcia samochodu garażowanego w wiacie w różnych porach roku. Skarżąca stwierdziła również, że bezprawne działania inwestora popchnęły do podobnych działań, tj. wybudowania nowego budynku przy tej samej granicy kolejnego obiektu w sprawie, którego PINB prowadzi postępowanie dot. samowoli budowlanej. Organ II instancji podtrzymał w odpowiedzi na skargę swoje twierdzenia, nie dopatrując się w podjętej decyzji naruszenia prawa i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczane było wydanie zaskarżonego aktu. Ponadto, stosownie do art. 134 §1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia 24.04.2015 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji tj. PINB w Z. z dnia 3.12.2014r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wyjaśnić zatem, tytułem wstępu do dalszych rozważań należy, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna prawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa są w tej materii zgodne – bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. W rozpatrywanej sprawie, PINB zastosowanie art. 105 § k.p.a. uzasadnił tym, że "nie posiada kompetencji do prowadzenia przedmiotowej - z uwagi na brak przesłanek do jej kontynuacji." W ocenie Sądu, okoliczności podnoszone przez orzekające w sprawie organy administracyjne w żadnym stopniu nie uzasadniały podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sprawie budowy obiektu na dz. nr [...] obr. [...] w Z.. W szczególności w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek stwierdzenia prawomocności czy to z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, czy to formalnych. Jest wniosek wszczynający postępowanie administracyjne (który nie został cofnięty), co do istniejącego przedmiotu, w sprawie administracyjnej regulowanej przepisami prawa administracyjnego. Skoro tak, to organy administracyjne zobowiązane były wydać decyzje merytoryczne w przedmiocie złożonego przez M. C. wniosku. Już ta konkluzja jest samodzielną przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zwrócić także należy uwagę, że organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego i nie oceniły zebranych w sprawie dowodów. Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów przedmiotem zgłoszenia z 27.11.2013r. dokonanego przez Z. S. była budowa wiaty o pow. 15 m2. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z typową "wiatą", lecz obiekt ten jest zadaszonym miejscem postojowym dla samochodu osobowego. Wbrew twierdzeniem organów administracyjnych, a zwłaszcza organu I instancji istotne znaczenie dla oceny i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma sposób użytkowania przedmiotowego obiektu. Otóż analizowany obiekt niewątpliwie pełni funkcjonalnie rolę garażu, a co najmniej zadaszonego miejsca postojowego dla samochodu osobowego. Sporny obiekt, jest bowiem obiektem, obudowanym ścianami i zadaszonym, wykonanym w konstrukcji szkieletowej, drewnianej, obity z trzech stron deskami, pokryty blachą trapezową, na podmurówce betonowej. Na zdjęciu widać zaparkowany w środku samochód, co przesądza o funkcji jaką pełni. Wówczas w myśl § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m – "w przypadku do 4 stanowisk włącznie".. Użyte w tym przepisie słowo "włącznie" oznacza "partykułę włączającą do zakresu charakteryzowanej w zdaniu całości jej ostatni element" (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, t. 4, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 469). Zdaniem Sądu, nie ulega więc wątpliwości, że § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia dotyczy dopuszczalnej odległości od sąsiedniej działki budowlanej wydzielonych miejsc postojowych dla 1, 2, 3 lub 4 samochodów osobowych. Sąd stwierdził, iż z zamieszczonego w aktach sprawy szkicu do protokołu z dnia 13.11.2014r. wynika, że przedmiotowe zadaszone miejsce postojowe ("wiata") ma wymiary 3,02 m x 5,09 m, a więc spełnia przewidziane prawem minimalne wymogi dla miejsca postojowego (2,3 m x 5 m – § 21 cytowanego rozporządzenia). Nadto przed wspomnianym zadaszonym miejscem postojowym/wiatą znajduje się wylewka betonowa 3,02 m x 1,40 m pełniąca funkcję podjazdu do tego obiektu. (k.23 akt adm. I instancji). W rozpoznawanej sprawie odległość przedmiotowej inwestycji od granicy z działką nr [...] liczona od usytuowania ściany garażu wbudowanego do ogrodzenia działki wynosi ok. 1,08 do 1,12 m (k.23 akt adm. I instancji). Zatem rzeczywiste usytuowanie obiektu względem granicy z działką nr [...] pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi z § 12 9przyjmując, że jest to garaż), a przede wszystkim § 19 ust. 2 pkt 1 (przyjmując, że jest to zadaszone miejsce postojowe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych Zatem brak jest przesłanek do zaakceptowania usytuowania omawianego obiektu w odległości ok. 1,12 m do 1,08 m od granicy działki sąsiedniej (co ewentualnie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy administracyjne może ulec korekcie w wyniku ponownych pomiarów, jeżeli okaże się że ogrodzenie działki nr [...] obr [...] w Z. nie przebiega w granicy z działką nr [...]). Zatem w ocenie Sądu, za trafny należy uznać zarzut skarżącej, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z objętą zgłoszeniem z 27.11.2013r. wiatą, lecz z miejscem postojowym lub garażem. W orzecznictwie podkreśla się, że brak ustawowej definicji wiaty oznacza, że kwalifikacja obiektu budowlanego do tego pojęcia wymaga uwzględnienia m.in. jego funkcji. Zob. w szczególności wyrok NSA z 10.05.2011r. sygn. akt II OSK 794/10 wydany w podobnej sprawie. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd stwierdza, iż orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechały bowiem wszechstronnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. W szczególności organy nie odniosły się do zarzutów odwołania, nie wyjaśniły ich zasadności. Zasadą jest, iż organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzenia sprawy, a więc ponownego przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem zarzutów odwołania. Tego obowiązku w niniejszej sprawie organ nie wykonał – naruszając przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. położonego w miejscowości Z., albowiem błędne jest uznanie, że nie istnieją okoliczności, które czynią wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwą. Wskazane naruszenia przepisów postępowania polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wynikły stąd brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu Sądu, a w swoim rozstrzygnięciu, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. odnieść się do wszystkich wskazanych istotnych dla sprawy okoliczności. W szczególności, organ administracji ma za zadanie ustalić, czy lokalizacja obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, a przede wszystkim z § 12 lub ewentualnie § 19 ust. 2 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.