II SA/Kr 756/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: 1/odrzucić skargę; 2/ zwrócić Gminie W. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi Burmistrz Miasta i Gminy W. postanowieniem z dnia 18 stycznia 2021 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem działki "[...] Majątku Ziemskiego [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wnioskiem z dnia 30.10.2019 r. zwrócono się do Burmistrz Miasta i Gminy W. o wszczęcie postępowania w sprawie przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem działki "[...]" Majątku Ziemskiego [...]. Wnioskodawcy jako podstawę żądania powołali art. 30 pkt 1 ppkt 4 oraz pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 1939 r. o zniesieniu służebności w województwach krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego. Zgodnie z treścią wniosku Wnioskodawcy domagają się przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem działki "[...]" Majątku Ziemskiego [...]. Zdaniem organu I instancji powołała podstawa prawna roszczeń jest błędna, ponieważ wszelkie kwestie związane ze zniesieniem służebności na terenie ówczesnego [...] regulowało rozporządzenie z dnia 1 lutego 1927 r. o zniesieniu służebności w województwie kieleckim, lubelskim, łódzkiem, warszawskiem i w zachodniej części województwa białostockiego. Organ wyjaśnił, że w II Rzeczypospolitej obowiązywało pięć porządków prawnych, co wynikało z faktu, że na obszar państwa składały się terytoria, które przed 1918 r. wchodziły w skład pięciu różnych systemów prawnych: zabór pruski, zabór austriacki, Spisz i Orawa (do 1918 r. stanowiły teren Królestwa Węgier posiadającego odmienny system prawny od Cesarstwa Austrii, chociaż oba państwa połączone były unią), zabór rosyjski, teren byłego Królestwa Polskiego (tzw. Królestwo Kongresowe). [...] wchodziła w skład powiatu [...] i gminy S., a of 1933 r. - gromady [...]. Leżała na terenie byłego Królewska Polskiego stanowiącego część Cesarstwa Rosyjskiego, jednak w sferze prawnej ziemie te zachowały liczne odrębności od ziemi polskich włączonych bezpośrednio do Rosji. Omówiono różnice między terenami włączonymi do Rosji a ziemiami Królestwa Polskiego w zakresie prawnym, w tym dotyczące regulacji odnoszących się do akcji masowego znoszenia służebności (serwitutów), którą przeprowadzano tylko w 3 z 5 obszarów II Rzeczypospolitej. Zdaniem organu, to, jaki tryb powinien zostać zastosowany nie wynika zatem z obecnego położenia nieruchomości, ale z przyczyn prawno - historyczno -geograficznych. Omówiono projekty rządowe z 1926 r. i 1927 r., które przybrały formę rozporządzeń z mocą ustawy i zostały wydane w 1927 r., dotyczące uregulowania kwestii znoszenia serwitutów. Odniesiono się również do uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zniesieniu służebności w województwach: krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego. (wobec powyższego, jak też faktu, że Brzozówka od 1809 r. znajdowała się w granicach Księstwa Warszawskiego, od 1918 r. - Królestwa Polskiego, może mieć do niej zastosowanie tylko rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 1.02.1927 r. o zniesieniu służebności w województwie kieleckim, lubelskim, łódzkim, warszawskim i w zachodniej części województwa białostockiego (Dz. U. Nr 10, poz. 74). Zatem za niedopuszczalne organ uznał zastosowanie do terenów położonych na terenie obecnej gminy Wolbrom przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 1939 r. o zniesieniu służebności w województwach krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego (Dz. U. z 1939 r., nr 59 poz. 389). Pomimo powołania błędnej podstawy prawnej we wniosku wnioskodawców organ I instancji wskazał, że wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić, gdy: żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, wniosek został złożony przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a., wniosek odpowiada wymogom formalnym i procesowym, a organ jest właściwy w sprawie. Przywołano treść art. 61a § 1 k.p.a. stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie zachodzi uzasadniona przyczyna do omowy wszczęcia postępowania związana z utratą mocy obowiązującej rozporządzenia z dnia 1 lutego 1927 r. o zniesieniu służebności w województwie kieleckim, lubelskim, łódzkim, warszawskim i w zachodniej części województwa białostockiego. Na to postanowienie zażalenie, w ustawowym terminie, złożyli M. B., R. Ż., Z. S., F. S., Z. M., S. S., M. B., S. U., H. K.., A. K., T. P., R. G., A. Z., G. D., J. K., M. G., A. Ż., R. B., G. K., L. D., Ł. B., J. T., A. B., J. R., J. K., Z. B., D. P., M. Ż., B. K., M. J., P. B., J. D., H. G., J. B., R. K., Z. B., M. M., J. S., H. K., J. B., T. S., J. P. zaskarżając postanowienie organu I instancji w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61a § 1 i 2 K.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. Wniesiono o wszczęcie postępowania w sprawie ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że ustawodawca nie precyzuje pojęcia "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, iż "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania", tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw. Dodać należy, że w postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61 a § 1, ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 września 2015 r., II SA/Bk 429/15, LEX nr 1796627). W orzecznictwie ustalone jest stanowisko, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, że przeszkodą formalną do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Żalących jest brak możliwości zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia z dnia 1.02.1927 r. o zniesieniu służebności w województwie kieleckim, lubelskim, łódzkim, warszawskim i w zachodniej części województwa białostockiego oraz ustawy z dnia 21 czerwca 1939 r. o zniesieniu służebności w województwach krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego z powodu utraty przez te akty prawne mocy obowiązującej, co zdaniem organu wynika z reguły derogacyjnej desuetudo, czyli zasady, że akta prawny długotrwale niestosowany lub nieprzestrzegany w praktyce traci moc obowiązującą. W odniesieniu do tej kwestii wypowiedział się już w sprawie inny, poprzednio orzekający skład tut. Kolegium. W postanowieniu z dnia 10.02.2020 r., wyraźnie Kolegium zakwestionowało zasadność zastosowania ww. reguły derogacyjnej wskazując, że instytucja desuetudo nie ma wyraźnych podstaw konstytucyjnych czy ustawowych i jako taka nie może kształtować systemu prawnego. Obowiązywanie ustawy czy innego aktu prawnego gwarantującego określonemu kręgowi podmiotów uprawnienia winno być przestrzegane do czasu formalnego uchylenia danego aktu. Zgadzając się z żalącymi Kolegium przyjęło, że ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. przepisy wprowadzające kodeks cywilny uchyliła szereg ustaw obowiązujących do daty wprowadzenia Kodeksu cywilnego, niemniej jednak nie uchyliła ww. ustawy z dnia 21 czerwca 1939 r. ani ww. rozporządzenia z dnia 1.02.1927 r. będących podstawą żądania wnioskodawców. Kolegium zauważyło również, że w sprawie wniosku dotyczącego przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem działki "[...]" Majątku Ziemskiego [...] wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który rozstrzygnął spór kompetencyjny pomiędzy Starostą O. a Burmistrzem Miasta i Gminy W. wskazując, że w sprawie organem właściwym jest organ gminy. W ocenie Kolegium, w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że istnieje sprawa administracyjna, która powinna zostać rozstrzygnięta co do istoty sprawy. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 958/14, powoływał się na ustawę z dnia 21 czerwca 1939 r. o zniesieniu służebności w województwach krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego, traktując ją jako akt obowiązujący. Powyższe stanowisko poprzednio orzekającego składu Kolegium obecny skład orzekający przyjmuje za własne. Dodać należy, że oceniając możliwość wszczęcia postępowania organ I instancji przemilczał ocenę podnoszonej przez wnioskodawców kwestii toczącej się już w 1939 r. sprawy o zniesienie służebności i twierdzenia, że organy sądowe i występujący w sprawie adwokat uznali, że należy wnieść o zniesienie służebności na podstawie ustawy z 1939 r. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy W. nie wykazał, że istniały podstawy do przyjęcia, że przepisy prawne wskazane we wniosku wnioskodawców oraz badanym postanowieniu nie obowiązują z uwagi na zastosowanie reguły desuetudo. Pomijając jednak powyższe godzi się wskazać, że wydając zaskarżone postanowienie organ I instancji w istocie przeszedł z etapu formalnego badania wniosku inicjującego postępowanie administracyjne do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Abstrahując też od wniosków, do jakich doszedł organ I instancji, poza zakres formalnego zbadania wniosku wykracza wielotorowe badanie możliwości zakwestionowania ustalonej podstawy prawnej w oparciu o zasadę desuetudo. Jest tak dlatego, że przeszkody formalne do wszczęcia postępowania winny mieć charakter oczywistych, widocznych "na pierwszy rzut oka". Dodatkowo przyznać należy rację żalącym, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zaniechał podjęcia działań celem weryfikacji, czy nie zachodzi tożsamość tej sprawy z inną sprawą administracyjną. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina W. zarzucając naruszenie: 1/ art. 61 a w związku z art. 138 § 2 oraz art. 144 K.p.a. polegające na wydaniu postanowienia kasacyjnego tj. uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, przy błędnym założeniu, iż w sprawie brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na wystąpienie tzw. innych uzasadnionych przyczyn, podczas gdy przyczynę taką stanowi brak podstawy materialnoprawnej żądania stron na skutek utraty mocy obowiązującej w drodze desuetudo przez rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 1 lutego 1927 r o zniesieniu służebności w województwie kieleckim, łódzkim, warszawskim i w zachodniej części województwa białostockiego; 2/ art. 7 i art. 12 K.p.a. tj. wynikającej z tych przepisów podstawowej zasady postępowania administracyjnego nakazującej organowi odwoławczemu ustalenie prawdy obiektywnej w sposób wnikliwy i szybki, a to wobec pominięcia przez organ II instancji wskazanej przez Burmistrza Miasta i Gminy W. okoliczności zamieszczenia na stronie internetowej Sejmu RP wzmianki o utracie mocy obowiązującej przez Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 1 lutego 1927 r, co świadczy o braku podstawy materialnoprawnej dla żądań stron postępowania. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z treści § 2 przywołanego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot inny niż wskazane w art. 50 P.p.s.a. ocenić należy jako niedopuszczalne, co daje podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła Gmina W. reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy W.. Dla ustalenia dopuszczalności wniesienia skargi na postanowienie kluczowa jest więc odpowiedź na pytanie, czy gmina, reprezentowana przez jej organ wykonawczy, który to organ wydał postanowienie w I instancji, jest uprawniona do zaskarżenia postanowienia organu II instancji. W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie odpowiedź na to pytanie musi być negatywna, albowiem jako niedopuszczalne należy przyjąć łączenie przez organ wykonawczy gminy w jednym postępowaniu roli organu rozstrzygającego sprawę administracyjną na podstawie normy kompetencyjnej oraz roli organu reprezentującego gminę jako osobę prawną, na podstawie norm regulujących stosunki cywilnoprawne i sposób reprezentacji podmiotów. Innymi słowy, rozstrzyganie sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wyklucza możliwość realizowania ochrony reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego tak w postępowaniu administracyjnym, jak i przed sądem administracyjnym. Ten problem kumulacji ról, w których występuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w powiązaniu z koniecznością ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP), a także z prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) był i pozostaje przedmiotem zainteresowania doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, ale także Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego. Dostrzegając różnorodność poglądów i podnoszonych argumentów, Sąd podkreśla, że jako dominujące i utrwalone należy przyjąć stanowisko o niedopuszczalności kwestionowana postanowienia organu II instancji przez jednostkę samorządu terytorialnego reprezentowaną przez organ wykonawczy, który w sprawie wydał postanowienie w I instancji. Trafnie w postanowieniu z 16 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Po 216/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podsumował, że "organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. (...) w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 - CBOSA)." Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji lub uznanie go za uczestnika postępowania (także jako organ reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego) doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby w istocie dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 11 marca 2020, sygn. IV SA/Po 1034/19, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., sygn. III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1986, z. 2, poz. 26; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. K 32/08, OTK-A z 2009 r., nr 9, poz. 139; uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03, ONSA nr 4 z 2003 r., poz. 115). Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy należy wskazać, że Burmistrz Miasta i Gminy W. przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał postanowienie realizując przyznaną mu ustawowo kompetencję. Taka rola procesowa uniemożliwia Burmistrzowi – jako reprezentantowi Gminy na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020 r. poz. 713). – skorzystanie z praw strony postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.