II SA/Kr 758/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w W. kwotę 760,00 (siedemset sześćdziesiąt )złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 758/08 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z [...] 2008 r., (znak: [...] Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. art. 50 ust. 1 w związku z art 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 art. 53 ust. 3, art. 54 oraz art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27.03. 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późniejszymi zmianami - zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r., ), w związku z art. 6 pkt. 1 i art. 4 pkt. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2004, Nr 261, poz. 2603 z późniejszymi zmianami) po ponownym rozpatrzeniu wniosku: A. Sp. z o.o. reprezentowanej przez pełnomocnika M.B. z dnia [...] 2006r, odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] N. zlokalizowanej na dachu budynku Szkoły [...] na osiedlu [...], na działce nr [...] obr [...]". W uzasadnieniu podniesiono, że zamierzone przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i nast. ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z brzmienia przepisu art. 1 tej ustawy wynika, że ustawa ma służyć przede wszystkim zapewnieniu możliwości wprowadzenia do gospodarki przestrzennej ładu przestrzennego (a zatem pewnych z góry określonych zasad czy warunków zabudowy) zapewniającego harmonię między zabudową już istniejącą a planowaną. "Ład przestrzenny" i "zrównoważony rozwój", uznane zostały przez ustawodawcę za podstawy działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Te dwie determinanty, których znaczenie zostało sprecyzowane w przepisach art. 2 ustawy należy uznać za zasady wszelkich działań odnoszących się do gospodarki przestrzennej. Przyjęcie "ładu przestrzennego" i "zrównoważonego rozwoju" za podstawę działań planistycznych czyni je głównymi miernikami prawidłowości i legalności realizacji przepisów ustawy. Stąd też ocena, czy dane przedsięwzięcie planistyczne może być uznane za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w dużej mierze będzie zależne od tego, czy pozostaje w zgodzie z wymogami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Treść tych pojęć należy uznać za dyrektywy interpretacyjne przy realizacji przepisów ustawy. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ze względu na jej przedmiot (cel uznany przez ustawodawcę za publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zdefiniowany w art. 4 pkt. 18 tej ustawy), korzysta z preferencji proceduralnych (jak i norm umacniających jej trwałość), mających na celu ułatwienie jej uzyskania (zwłaszcza poprzez zastosowanie art. 53 ust 1 dot. doręczeń), oraz umocnienie jej trwałości, a w efekcie umożliwienie szybszej realizacji inwestycji pożądanej społecznie (publicznie). Powyższe nie oznacza natomiast, iż ułatwienia proceduralne, wyłączają stosowanie podstawowych zasad kształtowania nowej zabudowy, w szczególności zasady konieczności zapewnienia utrzymania ładu przestrzennego. W treści decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a, powinny znaleźć się więc m.in. warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń. Co prawda ustawodawca w odniesieniu do inwestycji celu publicznego nie wprowadza wprost zasady dobrego sąsiedztwa oraz innych szczegółowych wymogów, jak przy decyzji o warunkach zabudowy ( art. 61 ust. 1 u.p.z.p.), to jednak upoważnia organ do sprecyzowania warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynikających z przepisów odrębnych, w tym w szczególności wynikających z przepisów samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pomimo bowiem użycia przez ustawodawcę określenia "przepisy odrębne", oczywistym jest, iż "chodzi także o sprzeczność z unormowaniami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub o odmowie ustalenia jej lokalizacji wydaje ostatecznie organ administracji, nie zaś uprawniony urbanista lub architekt. Niezależnie od powyższego, organ właściwy w sprawie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokonuje także ustaleń, czy - a jeżeli tak, to w jakim zakresie, poza przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - będą miały do danego przypadku zastosowanie inne powszechnie obowiązujące przepisy (np. przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o odpadach, Prawo geologiczne i górnicze, przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami itp.), dokonując w tym zakresie analizy prawnej i faktycznej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W wyniku tejże analizy, dokonanej przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów mgr inż. aren. W.G. oraz mgr inż. arch. D.G. , stwierdzono, że ład przestrzenny w tym terenie wyznacza uporządkowany układ budynków, o dominującej funkcji mieszkalnej, usytuowanych równolegle bądź prostopadle względem siebie. Posiadają one gabaryty od trzech do czterech kondygnacji nadziemnych, o wysokości około 12-15m. Budynki te są przekryte dachami płaskimi i w połączeniu z jednolitymi gabarytami tworzą bardzo czytelną i regularną horyzontalną linie zabudowy. Wnioskowana inwestycja obejmuje budowę stalowego masztu antenowego o konstrukcji kratowej, o wysokości prawie 13 metrów (na dachu istniejącego budynku o wysokości 11 m, co powoduje, że szczyt masztu jest położony na wysokości prawie 24 metrów nad poziomem terenu) wraz z zestawem anten nadawczo odbiorczych. Ze względu na swą wysokość i miejsce proponowanej lokalizacji (w sąsiedztwie centralnej osi układu urbanistycznego N. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]), stanowić będzie drastyczną ingerencję w istniejący ład przestrzenny w rejonie przedmiotowej inwestycji. Lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego o wysokości prawie 24 metrów n.p.t do szczytu masztu w miejscu określonym we wniosku, o parametrach odbiegających od dominujących w opisanym wyżej rejonie parametrów wysokościowych (12-15 metrów n.p.t) byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o których mowa w art. 1 ust 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1, w związku z art. 53 ust. 3 i 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu z 2003 r. Odwołanie A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].2008 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. Ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, uznane zostały przez ustawodawcę za podstawy działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Te dwie determinanty, których znaczenie zostało sprecyzowane w przepisach art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać za zasady wszelkich działań odnoszących się do gospodarki przestrzennej. Kolegium w całości podzieliło stanowisko organu l instancji a w szczególności pogląd, że na gruncie obowiązującej ustawy przepisy zawierające pojęcia niedookreślone, mają charakter bezpośrednio obowiązujący organy administracji w procesie kształtowania polityki przestrzennej i stanowią samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych i winny być w każdym wypadku brane pod uwagę, także przy wydawaniu decyzji administracyjnych z zakresu kształtowania zagospodarowania przestrzeni. Planowana inwestycja, winna być zgodna w pierwszej kolejności z przepisami samej ustawy o planowaniu z 2003 r., zaś w dalszej - pod kątem zgodności z innymi przepisami, zawartymi w aktach rangi ustawowej, znajdującymi się poza ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może bowiem stanowić jedynego kryterium przesądzającego o dopuszczalności lokalizacji inwestycji w trybie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodność z przepisami odrębnymi, rozumianymi jako unormowania inne niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - bez względu na przepisy samej ustawy o planowaniu z 2003 r. Wnioskowana inwestycja obejmuje budowę stalowej wieży antenowej o konstrukcji stalowej, o wysokości około 24 metrów n.p.t. wraz z zestawem anten nadawczo - odbiorczych. Ze względu na swą wysokość stanowić ona będzie drastyczną ingerencję w istniejący ład przestrzenny w rejonie przedmiotowej inwestycji, w sąsiedztwie której znajduje się centralna oś układu urbanistycznego N. wpisana do rejestru zabytków pod nr [...]. Lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego o wysokości 13 metrów nad poziomem dachu do szczytu masztu w miejscu określonym we wniosku (łącznie 24 m n.p.t.), o parametrach odbiegających od dominujących w opisanym wyżej rejonie parametrów wysokościowych (tj. do około 12-15 metrów n.p.t) byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o których mowa w art. 1 ust 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1 ustawy. Zarzuty strony odwołującej się w przedmiocie naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i nienależytego zgromadzenia oraz oceny materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.) nie zasługują na uwzględnienie. Ustalenia faktyczne nie budzą w sprawie wątpliwości, a szerokie uzasadnienie o wysokich walorach merytorycznych w pełni zasługuje na uwzględnienie, w szczególności z punku widzenia wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Poza tym argumentacja zawarta w odwołaniu w znacznym stopniu dotyczyła zasadności uznania niniejszej inwestycję za należącą do kategorii celu publicznego, który w rozpatrywanej sprawie nie budził wątpliwości, wszak organ l instancji przy takim właśnie pierwotnym założeniu prowadził postępowanie w trybie innym niż właściwy dla ustalenia warunków zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i zarzucając: - błędną wykład nie przepisu art. 56 ustawy o planowaniu z 2003 r., poprzez uznanie, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi, w konsekwencji nieprawidłowej wykładni: - błędna wykładnię art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., poprzez ogólne odniesienie się do wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych, krajobrazowych oraz potrzeb interesu społecznego w zakresie uznania, że inwestycja jest sprzeczna z ogólnymi zasadami kształtowania ładu przestrzennego; - inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez: - naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez uznanie, że analiza urbanistyczna stanowi dowód w sprawie o znaczeniu dowodu z opinii biegłego, podczas gdy nie ma żadnych podstaw, aby analizę urbanistyczną utożsamiać z opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., a samego autora analizy z biegłym; wskazać przy tym należy, że ustalenia analizy urbanistycznej zostały przyjęte jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji; - pominięcie naruszenia przez Prezydenta Miasta K. przepisów art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, art. 107 k.p.a. w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja nosi znamiona dowolności. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Zarówno Prezydent Miasta K. , jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze podejmując próbę uczynienia zadość powyższemu obowiązkowi, powołały treść klauzul generalnych. Ponadto, organ drugiej instancji wskazał, że wartość normatywna przepisów informujących o zakresie ustawy jest wprawdzie ograniczona, i nie wywołuje co do zasady bezpośrednich skutków prawnych, ma jednak znaczenie przy interpretacji szczegółowych zapisów danego aktu normatywnego, przy czym, co oczywiste, przepisy te nie stanowią samodzielnej materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, które jako mające charakter deklaratoryjny, odzwierciedlać mogą jedynie zastany, czyli istniejący stan faktyczny. Normy art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., posługują się klauzulami generalnymi. Klauzule generalne są przepisami upoważniającymi organ stosujący prawo do wydania decyzji administracyjnej w oparciu o oceny indywidualne rozstrzyganych sytuacji, stwarzając dla organu stosującego prawo tzw. luz decyzyjny, tzn. swobodę jaką stwarzają ocenne kryteria kwalifikacji rozstrzyganych przypadków. Wprowadzenie do systemu prawa klauzul generalnych sprzyjać ma uelastycznieniu prawa, tzn. sprzyjać ma uczynieniu prawa bardziej adekwatnym do zmieniających się stosunków społecznych. Nie oznacza to jednak zgody na rozstrzygnięcie dowolne. Specyfika inwestycji wymaga budowy masztu antenowego o odpowiedniej konstrukcji stalowej wraz z zestawem anten. Nie jest bowiem możliwe objęcie zasięgiem obszaru oddziaływania stacji bazowej i zapewnienie użytkownikom telefonii komórkowej odpowiedniej jakości usług telekomunikacyjnych bez budowy odpowiedniej instalacji. Technicznie świadczenie usług telekomunikacji bezprzewodowej jest możliwe jedynie we wnioskowany przez skarżącego sposób. Organ a priori zakłada, że inwestycja, niezależnie od publicznego celu, nie może powstać w tej części miasta. Nie budzi przy tym wątpliwości, że pomiędzy planowanym obiektem a istniejącą zabudową i zagospodarowaniem terenu zachodzi powiązanie funkcjonalne i przestrzenne, ponieważ inwestycja zaliczana jest do inwestycji celu publicznego. Nie może być bowiem tak, że ustawodawca z jednej strony zalicza daną inwestycję do inwestycji celu publicznego, a organ administracyjny w drodze uznania stwierdza, że godzi ona w ład przestrzenny. Wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji celu publicznego, organ powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy Organ nie powołał - poza klauzulami generalnymi i odniesieniem do przepisów informujących o zakresie ustawy - żadnej normy, która stanowiłaby o niedopuszczalności inwestycji. Stanowisko organu opiera się na analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu sporządzonej przez mgr inż. arch. W.G. oraz mgr inż. arch. D G. . W myśl art. 84 § 1 k.p.a., organ administracji może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Z dowodu z opinii biegłego organ prowadzący sprawę skorzystać może, ale nie musi. Należy przy tym podkreślić, iż prawo do powołania biegłego przysługuje wyłącznie wyżej wymienionemu organowi, a samo powołanie siłą rzeczy może nastąpić dopiero w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego w żadnym razie nie można mówić, że analiza urbanistyczna może stanowić o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ powinien samodzielnie ustalić okoliczności dotyczące planowanego obiektu, względnie dopuścić w sprawie dowód z opinii biegłego. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby analizę urbanistyczną utożsamiać z opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., a samego autora analizy z biegłym. Skarżący nie kwestionuje zastosowania przepisu art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu z 2003 r., który stanowi, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Nie oznacza to jednak, że sporządzona przez urbanistę lub architekta analiza stanowi dowód w sprawie o cechach dowodu z opinii biegłego, który uzasadnia odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ powinien bowiem samodzielnie ustalić dopuszczalność realizacji inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo podnosząc, że okoliczność, że konkretne zamierzenie zaliczane jest do kategorii inwestycji celu publicznego, nie może oznaczać, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej niejako obowiązany jest do wydania decyzji pozytywnej. Tryb ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego owszem ma charakter szczególny względem ustalania warunków zabudowy, niemniej jednak o tym, czy nastąpi konkretyzacja prawa i obowiązków inwestora zgodnie z jego żądaniem decyduje prowadzone w oparciu o reżim ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie wyjaśniające. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Rozważania co do zasadności zarzutów skargi rozpocząć należy od konstatacji, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Taki jej charakter nie jest kwestionowany, a Sąd podziela aktualnie jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej, jako element publicznej sieci telekomunikacyjnej jest inwestycją celu publicznego (por. np. wyrok NSA z 4 października 2005 r. II OSK 495/05,, wyrok NSA z 13 marca 2008 r. II OSK 222/07, wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r. II OSK 811/05). Istota problemu w sprawie niniejszej sprowadza się do tego, czy odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może być oparta wyłącznie na ocenie braku jej zgodności z wymaganiami wynikającymi z klauzuli generalnej, o jakiej mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. wymaganiami ładu przestrzennego. Negatywna odpowiedź na tak postawione pytanie oznaczać będzie konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z poleceniem przeprowadzenia pełnego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 52 - 56 ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest co prawda sankcjonowanym prawnie, czy też egzekwowalnym obowiązkiem gminy, ale to istnienie planu jako elementu powszechnie obowiązującego porządku prawnego, a nie jego brak jest pożądanym, rozumianym jako reguła, stanem. Regulowane w ustawie instytucje prawne umożliwiające realizację inwestycji także w razie braku planu nie stanowią równoważnej planowi alternatywy, są jedynie instrumentami mającymi zapobiegać najbardziej negatywnym skutkom jego braku. Przewidziane więc prawem możliwości ustalenia przez organ administracji lokalizacji inwestycji celu publicznego czy warunków zabudowy dla określonej inwestycji w przypadku braku planu stanowią wyjątek od reguły. Kompetencje organu administracji w tym zakresie z założenia mają mieć charakter przejściowy i jako wyjątkowe są ściśle określone. Odmienność jednak regulacji dotyczącej każdej z w/w instytucji nie jest przypadkowa. Ustalenie warunków zabudowy dla "zwykłej" inwestycji obwarowane zostało szeregiem bardzo szczegółowych, dotyczących zarówno procedury, jak i materii, warunków. Decyzja o warunkach zabudowy, oprócz ogólnego wymogu zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) musi spełniać szereg innych przesłanek, w tym warunek kontynuacji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1), w czym zresztą należy upatrywać rozwinięcia i uszczegółowienia zasady ochrony ładu przestrzennego. W odniesieniu do decyzji, ustalającej lokalizację celu publicznego, ustawodawca wymogu takiego nie przewidział. Wystarczy zresztą dokonać analizy art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zawierającego katalog inwestycji celu publicznego, aby dojść do wniosku, że zastrzeżenie takie byłoby całkowicie chybione. Charakter większości z tych inwestycji - dla przykładu dróg i linii kolejowych - wyklucza nie tylko zastosowanie zasady kontynuacji zabudowy i zagospodarowania, ale wręcz przesądza, że realizacja każdego takiego zamierzenia musi doprowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego. Z oczywistych bowiem względów nie można wymagać, aby dla ustalenia lokalizacji linii kolejowej niezbędne było istnienie w bliskim sąsiedztwie innych linii kolejowych bądź obiektów, które charakteryzują się podobnymi parametrami. W odróżnieniu zatem od zamierzeń, objętych obowiązkiem uzyskania warunków zabudowy, z samej swojej istoty inwestycja celu publicznego nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie od takiego stanu znacząco odbiegać. Skoro ustawodawca nie przewidział, jak ma to miejsce w odniesieniu do warunków zabudowy i wynika w tym zakresie z przepisów wykonawczych, aby dopuszczalne parametry obiektów inwestycji celu publicznego odpowiadały średnim wartościom, występującym na danym terenie, najwyraźniej dopuścił, aby obiekty o charakterze celu publicznego odbiegały od tych wartości. Skoro tak, to warunek kontynuacji i dostosowania charakteru zabudowy nie został w ustawie zastrzeżony, co czyni niedopuszczalnymi próby wprowadzenia go za pomocą rozszerzającej interpretacji klauzul generalnych, takich jak ład przestrzenny. Wszystkie, zastrzeżone dla "zwykłej" inwestycji uwarunkowania mają zapobiegać powstawaniu substancji odbiegających od zastanego i istniejącego ładu przestrzennego. Zasadniczo bowiem decyzje o wprowadzeniu odmienności, o przebudowie istniejącego ładu architektoniczne - urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. Jak wyżej wskazano takich, szczegółowych warunków dla ustalenia lokalizacji celu publicznego ustawa nie przewiduje. Dzieje się tak niewątpliwie dlatego, że inwestycje tego rodzaju winny mieć z założenia charakter priorytetowy, a brak planu nie może stanowić przeszkody w ich realizacji. Dlatego właśnie organ administracji nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli tylko zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zacytowany przepis art. 56 ustawy, poddany wykładni w powyższym kontekście, żadną miarą nie upoważnia organu do negatywnej oceny zamierzonej inwestycji wedle innych także mierników, w szczególności zaś ocennych i niedookreślonych klauzul generalnych. Zastosowany w sprawie niniejszej zabieg sprzeciwia się więc nie tylko literalnemu brzmieniu omawianego przepisu, ale i jego celowi; w istocie polega bowiem na zanegowaniu sensu szczególnej regulacji mającej zapobiegać niemożności realizacji inwestycji celu publicznego w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić więc należy, że zarówno Prezydent Miasta K. , jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie wyłożyły cytowany przepis przez pryzmat art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, obligującego do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, jak i art. 2 pkt 1, wskazującego, iż pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wadliwie też organy uznały, iż w zakresie pojęcia "przepisów odrębnych", użytego w art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mieszczą się przede wszystkim przepisy tejże ustawy. Przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 ustawy są przede wszystkim przepisy, umiejscowione w innych ("odrębnych") niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktach prawnych. Nie ma też żadnego uzasadnienia pogląd, że ocena zgodności inwestycji celu publicznego z klauzulą generalną ładu przestrzennego stanowi realizację obowiązku badania zgodności tej inwestycji z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle. To właśnie przepis art. 56 ustawy zakreśla ramy kontroli organu i stosowanie się do jego treści oznacza zgodność działania organu z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podziela wyrażany w nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie pogląd, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, komentarz do art. 56), wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 13 czerwca 2006r. (sygn. akt IV SA/Wa 441/06). Organ odmawiający lokalizacji projektowanej inwestycji celu publicznego musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z odrębnym przepisem prawa. Przyjęcie, iż podstawą odmowy ustalenia lokalizacji może być niezgodność z normami niedookreślonymi- takimi jak powołane wyżej przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy, jest sprzeczne z tak rozumianym charakterem decyzji. W niniejszej sprawie Sąd podziela także pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2007r. (sygn. akt II SA/Lu 618/07), że "Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi np. chroniącymi ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy." W wyroku tym Sąd podkreślił także, że "Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie". Nie podziela natomiast Sąd poglądów wyrażonych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. II SA/Rz 40/08. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą żaden rodzaj wykładni przepisu art. 56 ustawy nie prowadzi do wniosku, że samodzielną i jedyną podstawą odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego może być przepis art. 1 ust. 2 pkt 1. Przyjęte przez Sąd znaczenie przepisu art. 56 nie narusza ani zasady proporcjonalności, ani zasady równości wobec prawa wyrażonych w art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji. Jest niewątpliwe, że sytuacja prawna właścicieli nieruchomości położonych na terenach objętych planem i na terenach planem nieobjętych, jest różna. Po pierwsze jednak generalnie stan taki, będący następstwem aktywności lub braku aktywności gminy, jest stanem konstytucyjnie dopuszczalnym. Po wtóre, wartością, której ustawodawca przypisał priorytet regulując instytucję ustalania lokalizacji celu publicznego, jest konieczność zaspokajania potrzeb publicznych, a nie indywidualnych. Ochrona ładu przestrzennego i prawo własności w rozpatrywanej sprawie nie są wartościami konkurującymi: prawa właściciela nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja celu publicznego nie są naruszane przez to, że zrezygnowano z innych niż określone w art. 56 wymagań, w tym z uprawnienia organu do odmowy ustalenia lokalizacji na podstawie wymienionej klauzuli generalnej, lecz co najwyżej przez to, że sama realizacja takiej inwestycji wiązać się może z odebraniem lub ograniczeniem prawa. Tak jednak dziać się może także wówczas, kiedy inwestycja celu publicznego przewidziana jest w planie zagospodarowania. Problem więc nie dotyczy w istocie relacji pomiędzy ochroną ładu przestrzennego a ochroną własności, ale relacji pomiędzy zasadami rządzącymi doborem miejsca i czasu realizacji inwestycji celu publicznego ( w tym podmiotu tego dokonującego) a ochroną prawa własności. Rozważania jednak na ten temat wykraczają poza ramy rozpatrywanej sprawy w aktualnym jej stanie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.