II SA/Kr 758/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 kwietnia 2025 r., znak WS.VI.7570.1.26.2025.TG w przedmiocie wypłaty odszkodowania za nieruchomość postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej Gminie Miejskiej K. uiszczony wpis od skargi w kwocie 11 610,00 (słownie: jedenaście tysięcy sześćset złotych). Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 5 lutego 2025 r., znak: GS-15.6821.76.2023.AK, wydaną m.in. na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 4g i ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 1e pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311), orzekł o: 1) ustaleniu odszkodowania w wysokości (1 160 985 zł) za nieruchomość gruntową oznaczoną jako działki nr [...] (0,0201 ha), nr [...] (0,0280 ha), nr [...] (0,0088 ha), nr [...] (0,0494 ha) i nr [...] (0,0962 ha) obr. [...] jedn. ewid. P. ([...]) objęte ostatecznym zezwoleniem ZRID z 20 marca 2023 r. dla "Budowy drogi gminnej klasy L (ul. K. od km: 0+007,12 do km:0+643.72, miasto powiat K., województwo małopolskie wraz z budową kanału technologicznego, rozbiórką i budową sieci: oświetlenia, elektroenergetycznej, wodociągu, gazociągu, kanalizacji ogólnospławnej, rozbiórką i budową instalacji elektroenergetycznej, rozbiórką ogrodzeń oraz przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] od km:4+273.61 do km:4 +323.63 (ul. N. w K.)(...)", któremu nadano rygor natychmiastowej wykonalności; 2) niepowiększeniu ww. odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 2 ustawy; 3) wpłacie ww. odszkodowania do depozytu sądowego na podstawie art. 133 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z faktem, że wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody; 4) zobowiązaniu się do złożenia ww. odszkodowania do depozytu sądowego jednorazowo na okres 10 lat, w ciągu 14 dni od ostateczności decyzji. Wojewoda Małopolski decyzją z 29 kwietnia 2025 r., znak: WS-VI.7570.1.26.2025.TG, wydaną po rozpatrzeniu odwołania S. sp. z o.o. sp. k., orzekł reformatoryjnie w ten sposób, że uchylił pkt 3 i pkt 4 i w tym zakresie orzekł o wypłacie odszkodowania na rzecz S. sp. z o.o. sp. k. i zobowiązaniu Gminy Miejskiej K. do jednorazowej zapłaty w terminie 14 dni, wskazując przy tym, że decyzja I instancji w zakresie pkt 1 i pkt 2 jest ostateczna, bo odwołanie dotyczy wyłącznie pkt 3 i pkt 4, zaś ostrzeżenie o niezgodności treści KW z rzeczywistym stanem prawnym (dział III) wyłącza rękojmię wiary publicznej KW (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jednakże nie niweczy skutków wynikających z wpisu prawa własności (dział II), bo organy nie mogą zastępować sądu powszechnego i obalać domniemania wynikającego z art. 3 u.k.w.h. Gmina Miejska K. reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 29 kwietnia 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie m.in. art 133 pkt 1 u.g.n. przez nienakazanie wpłaty ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego mimo istnienia trudnej do przezwyciężenia przeszkody, tj. sporu co do prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że stan prawny nieruchomości, której dotyczy decyzja, jest w chwili obecnej niepewny, ze względu na postępowania przed sądami powszechnymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej odrzucenie (przez wzgląd na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15) lub oddalenie skargi. W piśmie procesowym uczestnik postępowania – S. sp. z o.o. sp. k w K. – wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub oddalenie. Na rozprawie 5 września 2025 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że w niniejszym postępowaniu Prezydent Miasta Krakowa nie występował jako organ wykonawczy gminy, ale jako starosta. Ponadto podkreślił, że poglądy orzecznictwa w zakresie możliwości wniesienia skargi na decyzję przez organ wykonawczy gminy, będący jednocześnie organem orzekającym w sprawie, nie są jednolite, przywołując na dowód wyrok NSA o sygnaturze I OSK 546/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, na podstawie art. 50 § 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 P.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podkreślić należy, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 P.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Gminę Miejską K. na rozstrzygnięcie organu II instancji, którym zmieniono wydaną wcześniej przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzję w sprawie odszkodowania za nieruchomość. W tej sytuacji wnosząca skargę Gmina nie może być uznana za podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa. Należy bowiem podkreślić, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest ani on, ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki, ani wreszcie sama jednostka samorządu terytorialnego, uprawniona do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Powyższe stanowisko wynika jednoznacznie z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03), w której przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Stanowisko takie znalazło także potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Również w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15 stwierdzono, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA podkreślił też, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Tym samym, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostek samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (por.: wyrok NSA z 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04). Stanowisko to jest konsekwentnie prezentowane również w późniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych (np. postanowienia: WSA w Szczecinie z 18 maja 2022 r., sygn. II SA/Sz 351/22, WSA w Warszawie z 23 lutego 2022 r., sygn. I SA/Wa 3122/21). Sąd nie podziela przy tym poglądu wyrażonego w przywołanym przez pełnomocnika skarżącej wyroku NSA z 21 kwietnia 2022 r., sygn. I OSK 546/22, jednocześnie przyznając skarżącej, że orzecznictwo w tej kwestii pozostaje niejednolite. Niemniej jednak samo stwierdzenie, że w niniejszej sprawie Prezydent, działający jako organ wykonawczy gminy, nie wydawał decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania, a decyzję tę wydał Prezydent działający jako starosta, pozostaje nieprawidłowe, ponieważ błędnie utożsamia pojęcie "organu" z pojęciem "funkcji", które to przecież posiadają odrębne desygnaty. Ze względu na szczególne rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę na gruncie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107), dalej "u.s.p.", prezydent miasta sprawuje w miastach na prawach powiatu funkcję starosty, pozostając jednocześnie organem wykonawczym gminy. Ponadto, zgodnie z art. 92 ust. 3 u.s.p., ustrój i działanie prezydenta miasta na prawach powiatu, jego powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym. Sam fakt, że przepisy tych dwóch ustaw nie pozostają identyczne co do treści, wyklucza możliwość traktowania starosty i prezydenta na równi we wszystkich kwestiach. Należy zatem uznać, że na gruncie ww. przepisów, prezydent miasta na prawach powiatu wprawdzie wykonuje wszystkie zadania, które ustawodawca powierzył staroście, to jednak starostą nie jest. W końcu oprócz zadań, które ustawodawca powierza staroście, wykonuje on przecież także te, które należą do kompetencji organu wykonawczego gminy nie posiadającej statusu powiatu. Nie dochodzi zatem w tej sytuacji do kulminacji dwóch organów w osobie jednego piastuna, a jedynie przejęcia zadań jednego organu przez drugi. Każdorazowo wydaje on zatem decyzje jako Prezydent Miasta, nie zaś starosta. W tej sytuacji Sąd uznał, że Gmina nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, skarga wniesiona przez Gminę podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sąd zaznacza, że w zbliżonych okolicznościach faktycznych i prawnych (w tym co do treści zarzutów skargi) tut. Sąd orzekał w podobnych sprawach między tymi samymi stronami, także zakończonych postanowieniami o odrzuceniu skarg (postanowienia: z 9.07.2025 r., sygn. II SA/Kr 762/25; z 6.08.2025 r., sygn. II SA/Kr 761/25; z 6.08.2025 r., sygn. II SA/Kr 759/25), których argumentację co do zasady Sąd podzielił w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., postanowił jak w pkt I sentencji postanowienia. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego, orzeczono w pkt II sentencji o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.