I SA/Wa 3122/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Wójt Gminy [...] pismem z [...] grudnia 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę (zatytułowaną "sprzeciw") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2021 r. nr [...], którym uchylono postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2021 r. nr [...] o odmowie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że została ona wniesiona przez organ, który w toku postępowania wydał postanowienie w pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Wójta Gminy [...], czyli organ pierwszej instancji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04; https://cbois.nsa.gov.pl). Pogląd ten uzasadniony jest faktem, że organ wydając decyzję w pierwszej instancji nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (https://cbois.nsa.gov.pl) wskazał ponadto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (...). W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W orzeczeniu tym wskazano także, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W zakresie, w jakim pełni on funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Prezentując takie stanowisko, odwoływano się do uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), w którym zostało zawarte stwierdzenie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powyższe rozważania odnoszą się w sposób oczywisty do postępowania sądowoadministracyjnego. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego nie ma tu najmniejszego znaczenia fakt, że skarga tej jednostki na decyzję organu odwoławczego została wniesiona przez inny organ tej jednostki niż ten, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną, zaś nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 325-327, nb 11, 12 i aprobowane przez Komentatorów orzecznictwo Sądów administracyjnych; wyroki NSA z: 16.02.2005 r. OSK 1017/04; 7.12.2005 r. I OSK 521/05; 12.06.2019 r. I OSK 1183/19; postanowienia NSA z: 14.05.2019 r. I OSK 742/19; 10.07.2019 r.: I OSK 1221/19 i I OSK 1222/19, https://cbois.nsa.gov.pl). W tej sytuacji zauważyć trzeba, że wyłączenie możliwości korzystania z praw strony przez Wójta Gminy [...], działającego jako organ administracji publicznej, skutkuje brakiem legitymacji procesowej strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.