II SA/Kr 76/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skargi B.G. i R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 10 listopada 2009 r. nr [ ] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala. Ostateczną decyzją z dnia z dnia [...] marca 2007r., znak: [...] Wójt Gminy L. nakazał R. G. i B. G., zam. L.: 1) likwidację rowu na działce nr "1" w L., biegnącego wzdłuż granicy z działką nr "2" lub takie jego zabezpieczenie, aby płynąca nim woda nie niszczyła ogrodzenia własności K. S., zam. L., 2) likwidację otworu wykonanego w betonowym fundamencie ogrodzenia od strony południowej działki nr "1". W toku prowadzonego postępowania organ l instancji ustalił w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 czerwca 2007 r., że zobowiązanie nałożone wyżej przytoczoną decyzją z dnia [...] marca 2007r., nie zostało przez B. i R. G. wykonane. Pismem z dnia 18 czerwca 2007r. organ wystosował do zobowiązanych upomnienie wzywające do wykonania w terminie do dnia 30 lipca 2007 r. obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2007 r. Wójt Gminy L. nałożył na B. i R. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł, wzywając jednocześnie do wykonania określonego w tytule wykonawczym z dnia 21 sierpnia 2007r. obowiązku - w terminie do dnia 20 września 2007 r. Wraz z postanowieniem zobowiązanym doręczony został tytuł wykonawczy zgodnie z art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wójt Gminy L. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] powtórnie nałożył na B. i R. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 złotych. W wyniku rozpatrzenia zażalenia B. i R. G. na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt: [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 406/08 - skargę B. i R. G. oddalił. Następnie Wójt Gminy L., po stwierdzeniu w dniu 26 marca 2008 r. że obciążający zobowiązanych obowiązek w dalszym ciągu nie został wykonany, postanowieniem z dnia 28 marca 2008 r. nałożył na B. i R. G. kolejną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł, wzywając jednocześnie do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku - w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Również na to postanowienie zażalenie złożyli B. G. i R. G.. W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia Kolegium postanowieniem z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt: [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie o nałożeniu na B. i R. G. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł. W toku dalszego postępowania postanowieniami z dnia 14 lipca 2008 r., oraz 27 października 2008 r. organ l instancji nakładał na R. i B. G. grzywny w celu przymuszenia w wysokości odpowiednio: 1.500 zł, 2.000 zł z powodu uchylenia się zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 21 sierpnia 2007 r., doręczając jednoczenie zobowiązanym odpisy tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2009 r., znak: [...] Wójt Gminy L. nałożył na B. G. i R. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3.000 zł wskutek dalszego nie wykonania przez nich obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego z dnia 21 sierpnia 2007 r. Zażalenie na postanowienie z dnia 5 czerwca 2009 r., w ustawowo zakreślonym terminie, złożyli R. i B. G. zarzucając, iż "jest ono sprzeczne z prawem oraz wydane w toku postępowania egzekucyjnego, które winno zostać umorzone". W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazali, że egzekwowana decyzja została już wykonana, jest "sprzeczna wewnętrznie", "powinna być uznana za nieważną z mocy prawa". Po rozpoznaniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 10 listopada 2009 r., sygn.: [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło szczegółowo stan prawny powołując przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie. Kolegium podniosło, że analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje, iż zawiera ono wymagane przez ustawę elementy. W szczególności określa ono, iż grzywnę w wysokości 3.000 złotych oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68 złotych należy uiścić w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia w kasie Urzędu Gminy lub na wskazane konto bankowe. Ponadto w postanowieniu tym zawarte jest wezwanie do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku z zagrożeniem, iż w razie niewykonania nakładane będą dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Zawarte jest również sformułowanie stwierdzające, iż nieuiszczona w terminie grzywna podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Łączna wysokość nałożonych dotychczas na B. i R. G. grzywien nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 121 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. kwoty 50 000 złotych. Kolegium uznało, iż zaskarżone postanowienie wymaga jednak uchylenia z uwagi na fakt, iż zgodnie z dyspozycją art. 7 § 3 przywoływanej już ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany. Wynika to z zasady celowości, gdyż środki egzekucyjne powinno się stosować tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania celu egzekucji. Tymczasem z treści protokołu spisanego przez organ w dniu 11 maja 2009 r., a więc przed datą wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydaje się wynikać, iż zobowiązani wykonali egzekwowany obowiązek. W protokole tym na karcie 1 znajduje się bowiem ustalenie organu treści: "Pan G. zgodnie z decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] zlikwidował rów i otwór w fundamencie ogrodzenia". Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Poza granicami niniejszej sprawy dotyczącej grzywny celem przymuszenia pozostają więc kwestie związane z prawidłowością tytułu wykonawczego i prawidłowością postępowania egzekucyjnego. Kolegium wyjaśniło, przytaczając orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 744/09, że przyczyny umorzenia toczącego się już postępowania wymienione zostały w art. 59 § 1 ustawy. Zgodnie z punktem 1 tego przepisu postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu wówczas, kiedy obowiązek wykonany został przed wszczęciem egzekucji. Wykonanie obowiązku w części czy w całości, ale w toku postępowania egzekucyjnego nie stanowi podstawy umorzenia tego postępowania bez względu na to, czy wykonanie to nastąpiło dobrowolnie, czy na skutek zastosowania środków przymusu. Kolegium stwierdziło, iż celem jednoznacznego ustalenia, czy egzekwowany obowiązek, wynikający z decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2007r., znak: [...] został wykonany, należało przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z powyższą decyzją organu II instancji nie zgodzili się B. G. i R. G. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 14 grudnia 2009 r. (data nadania). Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili sprzeczność z prawem, a w szczególności z przepisami art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 , art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego sprzecznie z zasadą praworządności i naruszenie prawa oraz interesu strony skarżącej w szczególności poprzez nie uchylenie zaskarżonego postanowienia i nie umorzenie postępowania l instancji. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż w aktach sprawy znajdują się dowody, poza protokołem z dnia 11 maja 2009 r., które potwierdzają fakt wykonania obowiązku stanowiącego podstawę do wydania tytułu wykonawczego, jak pisemne zgłoszenie strony skarżącej oraz oświadczenie do protokołu. Skarżący wskazali, że w świetle dowodów zalegających w aktach postępowania administracyjnego, uchylenie postanowienia celem ponownego rozpatrzenia sprawy jest sprzeczne z prawem, a to z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem organ odwoławczy dysponując dowodami pozwalającymi na merytoryczne rozpatrzenie sprawy i jej zakończenie, bezpodstawnie przekazał sprawę organowi I instancji. Stosownie do art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. organ odwoławczy dysponując materiałem wystarczającym do merytorycznego rozpatrzenia i zakończenia sprawy winien uchylić postanowienie Wójta i umorzyć postępowanie w tej kwestii. Nie można bowiem podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że przy stwierdzeniu ewidentnego wykonania decyzji istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego wymagające prowadzenia dalszego postępowania. W ocenie skarżących sprawa jest jednoznaczna i z protokołu to jasno wynika, iż obowiązek został wykonany. Strona skarżąca uważa, iż niewydanie merytorycznego orzeczenia przez Kolegium zmierza do przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia nie znajdując podstaw do jego zmiany pod wpływem argumentów zawartych w skardze. Dodatkowo podniesiono, że okoliczność nieprawidłowego wykonania przez zobowiązanych nałożonego na nich obowiązku wynika z pisma z dnia 4 czerwca 2009 r. skierowanego do zobowiązanych w odpowiedzi na ich pismo z dnia 13 maja 2009 r., w którym Wójt Gminy L. wskazuje, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] nie została wykonana w sposób prawidłowy. Również w postanowieniu z dnia 30 czerwca 2009 r., oddalając zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego Wójt stwierdził, że R. G. rów na swojej działce nr "1" zasypał rów jedynie częściowo (k. 172 akt administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy postanowienia kasacyjnego, tj. postanowienia o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. organ drugiej instancji może uchylić zaskarżone rozstrzygniecie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Regulacja ta stanowiąca wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania (zażalenia) przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, nie może być interpretowana rozszerzająco. Art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej (postanowienia kasacyjnego) tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym wykazanie tych przesłanek należy do organu odwoławczego. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej (postanowienia kasacyjnego), tj. orzeczenia uchylającego decyzję (postanowienie) organu pierwszej instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wykazało przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn.: Dz.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954), zgodnie z którym jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Rolą jej jest doprowadzenie do wykonania tego obowiązku. Generalnie zastosowanie środków egzekucyjnych ma doprowadzić do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Skuteczność środków egzekucyjnych jest jednym z podstawowych czynników przesądzających o efektywności administracji publicznej. Grzywna jako jedyny środek spośród przewidzianych ustawą jest środkiem przymuszającym, pozostałe zaś są środkami zaspokajającymi. Grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Organ orzekając w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 ustawy). Skoro zgodnie z cytowanymi regulacjami "organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku", a "stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy" konieczne było zbadanie przez właściwy organ przed zastosowaniem środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie, czy został wykonany obowiązek wynikający z ostatecznej i prawomocnej decyzji Wójta Gminy L. z dnia z dnia [...] marca 2007r., znak: [...]. Kwestia ta powinna być wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości. Zadanie twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że postępowanie wyjaśniające w powyższym kierunku nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Obowiązki wynikające z decyzji Wójta Gminy L. z dnia z dnia [...] marca 2007r., znak: [...] obejmowały: 1) likwidację rowu na działce nr "1" w L., biegnącego wzdłuż granicy z działką nr "2" lub takie jego zabezpieczenie, aby płynąca nim woda nie niszczyła ogrodzenia własności K. S., zam. L., 2) likwidację otworu wykonanego w betonowym fundamencie ogrodzenia od strony południowej działki nr "1". Tymczasem dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy a dotycząca okresu bezpośrednio poprzedzającego wydanie postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 5 czerwca 2009 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy obowiązki powyższe – jak twierdzą zobowiązani zostały wykonane. Z protokołu oględzin z dnia [...] maja 2009 r. (k. 161) wynika ustalenie organu, że zobowiązany R. G. "zgodnie z decyzją z dnia [...] marca 2007r., znak: [...] zlikwidował rów i otwór w fundamencie ogrodzenia" oraz że "do chwili obecnej pan G. nie wykonał rowu ubezpieczonego wzdłuż posesji Pana S. zaleceń urzędu Gminy – zgodnie z pismem z dnia 12 stycznia 2009 r.". Pozostała treść protokołu obejmuje oświadczenia uczestników oględzin, w tym m.in. K. S. twierdzącego, że nie został zrealizowany obowiązek takiego zabezpieczenia rowu, aby płynąca nim woda nie niszczyła ogrodzenia własności K. S.. Doszło zwłaszcza do nadsypania działki przez R. G.. Z pism zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia 20 maja 2009 r. (k. 163) i z dnia 25 maja 2009 r. (k. 164) oraz Wójta Gminy L. z dnia 4 czerwca 2009 r. (k. 166) wynika, że obowiązek zasypania rowu nie został wykonany prawidłowo, tj. w sposób zapobiegający zalewaniu gruntów sąsiednich. W sytuacji, gdy obowiązek nałożony na skarżących obejmował nie tylko "likwidację rowu na działce nr "1" w L." lecz "likwidację rowu na działce nr "1" w L., biegnącego wzdłuż granicy z działką nr "2" lub takie jego zabezpieczenie, aby płynąca nim woda nie niszczyła ogrodzenia własności K. S., zam. L." nie można w świetle zgromadzonej dokumentacji ustalić, czy tak określony obowiązek został rzeczywiście zrealizowany. Ustalenia co do stanu faktycznego dokonane w protokole oględzin z dnia [...] maja 2009 r. są lapidarne i koncentrują się (poza odebraniem oświadczeń od uczestników tej czynności) wyłącznie na stwierdzeniu "zlikwidowania rowu i otworu w fundamencie ogrodzenia", podczas gdy nie wyjaśniona pozostaje kwestia zrealizowania celu nałożonego obowiązku określonego jako "likwidacja rowu (...) lub takie jego zabezpieczenie, aby płynąca nim woda nie niszczyła ogrodzenia własności K. S., zam. L.". Wątpliwości organu drugiej instancji były w tym stanie rzeczy uzasadnione. Konieczne stało się ponowienie oględzin przedmiotowych nieruchomości i precyzyjne zbadanie i opisanie w protokole oględzin zakresu wykonanych przez zobowiązanych czynności w kontekście granic obowiązku określonego decyzją Wójta Gminy L. z dnia z dnia [...] marca 2007r., znak: [...]. Przeprowadzenie takich oględzin wiąże się z koniecznością postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, dlatego nie mogło być zrealizowane przez organ drugiej instancji. Wadliwe postępowanie organu pierwszej instancji w kwestii ustalenia zrealizowania przez skarżących ciążącego na nich i egzekwowanego obowiązku wymagało powtórzenia i z tego względu postanowienie kasacyjne organu drugiej instancji było uzasadnione. Zasadnie zatem z powyższych powodów uchylając postanowienie nakładające na skarżących grzywnę w celu przymuszenia, SKO w [...] nie miało podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie zastosowania tego środka egzekucyjnego. Podkreślić należy – w nawiązaniu do stanowiska zaprezentowanego w skardze – że rozstrzygnięcie kasacyjne nie ma waloru rozstrzygnięcia merytorycznego i jako takie nie może być rozpatrywane w kontekście działania na korzyść lub na niekorzyść skarżących z punktu widzenia ich praw i obowiązków. Ewentualna szeroko rozumiana niekorzyść mogłaby wynikać wyłącznie z faktu niezgodnego z prawem działania organu drugiej instancji, co jak wyżej wykazano nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Wobec powyższego przedmiotową skargę B. G. i R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 listopada 2009 r., sygn.: [...] należało oddalić mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.