II SA/Kr 761/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w W. kwotę 760,00 (siedemset sześćdziesiąt )złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [....] 2008 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 art. 53 ust. 3, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 6 pkt 1 i art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r.., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm) odmówił ustalenia lokalizacji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego PN. "[....] " na rzecz [....] Telefonii [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W Na uzasadnienie swojego stanowiska organ podał, że: Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem [....] Telefonii [....] Sp. z o.o. w W., który wpłynął do organu w dniu ...... maja 2007 r. Organ w oparciu o treść art. 6 ust. 1 i art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił, że opisana powyżej inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Dalej wskazał, że funkcją decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest zastąpienie, w sytuacji gdy nie został uchwalony, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapewniając między innymi zachowanie wymagań określonych w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z brzmienia przepisu art. 1 ustawy wynika, że ustawa ma służyć przede wszystkim zapewnieniu możliwości wprowadzenia do gospodarki przestrzennej ładu przestrzennego zapewniającego harmonię między zabudową już istniejącą, a planowaną. Pojęcia "ład przestrzenny" i "zrównoważony rozwój" uznane zostały za podstawy działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie ich za podstawę działań planistycznych czyni je głównymi miernikami prawidłowości i legalności realizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena, czy dane przedsięwzięcie może być uznane za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w dużej mierze będzie zależne od tego, czy pozostaje w zgodzie z wymogami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Dlatego też, zdaniem organu, treść tych pojęć należy uznać za dyrektywy interpretacyjne przy realizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej organ powołał się na poglądy wyrażone w doktrynie, zgodnie z którymi na gruncie obecnie obowiązującej ustawy (w przeciwieństwie do obowiązującej poprzednio), należy uznać je za przepisy zawierające pojęcia niedookreślone, które mają charakter bezpośrednio obowiązujący organy administracji w procesie kształtowania polityki przestrzennej, stanowią samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych i jako takie winny być brane pod uwagę także przy wydaniu decyzji z zakresu kształtowania zagospodarowania przestrzeni. Sposób uwzględnienia wymagań określonych w art. 1 cyt. ustawy doznaje w stosunku do części z nich konkretyzacji w przepisach szczególnych, zaś części, jak np. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, czy walorów architektonicznych i krajobrazowych, ma zastosowanie wprost na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i dodatkowo w innych ustawach. Organ wskazał, że celem słownika zawartego w art. 2 ustawy jest wyjęcie przed nawias z pozostałej treści ustawy pojęć szczególnie istotnych i nadanie im normatywnego znaczenia wiążącego przy wykładni przepisów posługujących się tymi pojęciami. Zatem pojęcie "ładu przestrzennego" zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ustawy ma walor normatywny, poprzez ujęcie go w art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy jako podstawy gospodarowania przestrzenią i zasady, którą powinny kierować się organy w swoich rozstrzygnięciach, a także w oparciu o wykładnię celowościową poprzez interpretację przepisów ustawy odnoszących się do decyzji lokalizacyjnych, gdyż stanowi samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych. Treść pojęć niedookreślonych zawartych w art. 2 ustawy takich jak ład przestrzenny, jest zatem odczytywana przez organ administracji przez pryzmat konkretnych, rozpatrywanych w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego okoliczności, szczególności parametrów planowanych inwestycji. Pojęcie ładu przestrzennego jest pojęciem wywodzącym się z języka architektoniczno-urbanistycznego i pod tym kątem winna przebiegać ocena definicji ładu przestrzennego, przez który rozumieć należy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Podstawową gwarancją, którą ustawodawca przewidział dla zapewniania realizacji celów określonych w art. 1 ustawy jest obowiązek przygotowania projektu decyzji przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. Jakkolwiek decyzja o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ze względu na jej przedmiot korzysta z preferencji proceduralnych mających na celu ułatwienie jej pozyskania oraz umocnienie jej trwałości, a w efekcie umożliwienie szybszej realizacji inwestycji pożądanej społecznie to nie oznacza to, zdaniem organu, iż wyłączone jest stosowanie podstawowych zasad kształtowania nowej zabudowy, w szczególności zasady konieczności zapewnienia utrzymania ładu przestrzennego. Przepis art. 53 ust. 3 ustawy nakazuje organowi dokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wynik analizy znajduje odzwierciedlenie w decyzji, której treść jest określona przez art. 54 ustawy. Tak więc w treści decyzji m.in. winny się znaleźć zgodnie z art. 54 pkt 2 lit a ustawy warunki jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń. Powołując się na poglądy doktryny, organ stwierdził, że oczywiste jest, że pod pojęciem przepisy odrębne (użytym również w art. 56 ustawy) należy rozumieć także sprzeczność z przepisami samej ustawy. Zatem organ winien w pierwszej kolejności badać zgodność z samymi przepisami ustawy, a później dokonywać oceny pod kątem zgodności z przepisami zwartymi w innych aktach rangi ustawowej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do obowiązku wydania decyzji mimo oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami kształtowania przestrzeni oraz bezzasadności przeprowadzania analizy przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje, skoro i tak wynik analizy - w tym także opierający się na wiedzy pozaprawnej - (urbanistycznej, architektonicznej) wskazujący na sprzeczność planowanej ustawy z wymaganiami m.in. ładu przestrzennego przy braku przepisów odrębnych nie mógłby stanowić o treści rozstrzygnięcia. W tej sytuacji do sporządzenia projektu decyzji wystarczająca byłaby sama znajomość prawa. Takim podstawowym przepisem, który należy, w ocenie organu, brać pod uwagę dokonując wykładni pojęcia niedookreślonego – ładu przestrzennego zawartego w art. 1 ustawy jest przepis art. 54, który stanowi o treści decyzji określając wymogi formalne wraz wskazując na zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora. Przepis ten zawiera również otwarty katalog warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Organ wskazał, że chociaż brak jest przepisu odnośnie lokalizacji celu publicznego stanowiącego odpowiednik art. 61 § 1 ustawy dotyczącego warunków zabudowy, to konkretyzacja wymagań ładu przestrzennego jaki planowana inwestycja celu publicznego winna spełniać dokonywana jest w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy tj. poprzez analizę planowanej inwestycji pod kątem wymagań ładu przestrzennego, wyniku której sporządzany jest projekt decyzji przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Konkludując organ stwierdził, że wymienione w art. 1 ust. 2 wymagania, walory i potrzeby stanowią zbiór wartości, które w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny być uwzględniane, a które wyznaczają granice w których podejmowane jest rozstrzygniecie. Przechodząc od stanu faktycznego sprawy organ podał, że ład przestrzenny w tym terenie wyznacza enklawa zabudowy o dominującej funkcji usługowej zlokalizowana po południowej stronie ul. ......w sąsiedztwie Ronda [....]. Jest ona usytuowana pomiędzy ulicami [....]. Zabudowa tej enklawy charakteryzuje się gabarytami od jednej do trzech kondygnacji o maksymalnych wysokościach do około 15 m. Wnioskowana inwestycja obejmuje budowę stalowego masztu antenowego o konstrukcji kratowej o wysokości około 12 m na dachu istniejącego budynku biurowo-magazynowego o wysokości 16,9 m, co powoduje, że szczyt masztu położony jest na wysokości prawie 29 m npt wraz zestawem anten nadawczo odbiorczych. Ze względu na swoją wysokość i miejsce proponowanej lokalizacji w sąsiedztwie artylerii komunikacyjnej tej części miasta, stanowić będzie drastyczną ingerencję w istniejący ład przestrzenny w rejonie przedmiotowej inwestycji. Zatem lokalizacja opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 3 i 54 pkt 2 lit a ustawy . Nie jest bowiem możliwe wyznaczenie warunków i wymagań ochrony i kształtowania łady przestrzennego, skoro inwestycja określona we wniosku stoi w rażącej sprzeczności z tymi wymaganiami. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożyła [....] Telefonia [....] Sp. z o.o. w W. , domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji dla planowanej inwestycji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu strona odwołująca się zarzuciła, że organ I instancji niewłaściwie zastosował przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto nie wyjaśnił dostatecznie, czym kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji, uzasadnienie faktycznie nie czyni bowiem zadość treści przepisu art. 107 § 3 kpa. Strona odwołująca zgodziła się ze stanowiskiem, że ratio legis przepisów omawianej ustawy jest ochrona ładu przestrzennego, co jednak nie powinno doprowadzić do nadmiernego ograniczenia zabudowy. Organ powinien dokonać analizy dopuszczalności przedsięwzięcia również mając na względzie dążenie do zapewnienia dostępu do usług telekomunikacyjnych i zapewnienia łączności. W ocenie strony odwołującej się, decyzja nosi znamiona dowolności, rozstrzygniecie nie zostało usprawiedliwione dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Nadto zakwestionowała słuszność oparcia się na analizie sporządzonej na potrzeby postępowania, wskazując, ze nie stanowi ona dowodu z opinii biegłego w rozumieniu przepisu art. 84 kpa i błędne jest utożsamianie analizy z opinią biegłego. Organ winien samodzielnie ustalić okoliczności dotyczące planowanego obiektu, względnie dopuścić w sprawie dowód z opinii biegłego. Nadto strona odwołująca się zarzuciła naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, określonej w art. 10 § 1 kpa, wskazując, że nie miała możliwości zapoznania się z analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu przed wydaniem decyzji. Dalej podniosła, że brak jest podstaw do uznania, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu art. 1 pkt 1 i 2 w zw. Z art. 53 ust.3 i art. 54 pkt 2 lit a cyt. ustawy. Wydając decyzję odmowną organ winien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Zdaniem strony odwołującej się art. 53 ust. 3 cyt. ustawy nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji, a "jedynie odnosi się do potrzeby postępowania wyjaśniającego". Powołując się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. VII S.A./Wa 418/2006 stwierdziła, że niedopuszczalne jest opieranie decyzji administracyjnej na przypuszczeniach, iż realizacja zamierzeń budowlanych może coś spowodować. Na koniec podkreśliła specyfikę inwestycji wymagającej odpowiedniej infrastruktury technicznej oraz użyteczność inwestycji dla dobra ogółu. Decyzją z dnia [....] 2008 r. (znak;.....) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 1, art. 2, art. 50, art. 53, art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 1 i art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał uregulowanie zawarte w art. 6 i 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie podzielił ustalenie organu I instancji, że planowana inwestycja, w myśl obowiązujących przepisów, stanowi inwestycję celu publicznego. Kolegium wskazało, że organ przed wydaniem decyzji obowiązany jest dokonać analizy stosownie do treści art. 53 ust. 3 ustawy, której wynik następnie winien znaleźć odzwierciedlenie w decyzji (art. 54 ustawy). Kolegium podzieliło pogląd doktryny, na który powołał się również organ I instancji, że na gruncie obowiązującej ustawy przepisy zawierające pojęcia niedookreślone, które mają charakter bezpośrednio obowiązujący organy administracji w procesie kształtowania polityki przestrzennej stanowią samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych i winny być w każdym wypadku brane pod uwagę, także przy wydaniu decyzji z zakresu kształtowania zagospodarowania przestrzeni. Sposób uwzględnienia wymagań określonych w art. 1 ustawy doznaje w stosunku do części z nich konkretyzacji w przepisach szczególnych, zaś części jak np. wymagań ładu przestrzennego wprost na podstawie przepisów ustawy jak i dodatkowo w innych przepisach. Celem stworzonego w art. 2 ustawy słownika jest wyjęcie przed nawias z pozostałej treści ustawy pojęć szczególnie istotnych i nadanie im normatywnego znaczenia wiążącego przy wykładni przepisów posługujących się tymi przepisami. W ocenie Kolegium, organ I instancji słusznie wywodził, że pojęcie ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 ustawy ma walor normatywny, dodając, że "wartość normatywna przepisów informujących o zakresie ustawy, jest wprawdzie ograniczona i nie wywołuje co do zasady bezpośrednich skutków prawnych, ma jednak znaczenie przy interpretacji szczegółowych zapisów danego aktu normatywnego, przy czym co oczywiste, przepisy te nie stanowią samodzielnej materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, które jako mające charakter deklaratoryjny, odzwierciedlać mogą jedynie zastany, czyli istniejący stan faktyczny." Zatem, jak stwierdził organ odwoławczy "treść pojęć niedookreślonych zawartych w art. 2 ustawy takich jak ład przestrzenny jest odczytywana przez pryzmat konkretnych, rozpatrywanych w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego okoliczności, w szczególności parametrów planowanych inwestycji". Następnie organ odwoławczy podzielił rozważania organu I instancji odnośnie zasadności uwzględniania w analizie podstawowych zasad kształtowania przestrzeni określonych w art. 1 ustawy. Konkludował, że realizacja planowanej inwestycji ze względu na swoją wysokość stanowiłaby "drastyczną ingerencję w istniejący ład przestrzenny w rejonie przedmiotowej inwestycji". Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się w kwestii naruszenia art. 7 i 77 kpa organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości, a obszerne uzasadnienie o walorach merytorycznych w pełni zasługuje na uwzględnienie, w szczególności z punktu widzenia wymogów art. 107 § 3 kpa. Nadto organ podkreślił, że przynależność planowanej inwestycji do inwestycji celu publicznego nie była kwestionowana przez organy, zatem argumenty strony odwołującej się w tym zakresie były nie potrzebne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] 2008 r. wniosła [....] Telefonia [....] Sp. Z o.o. w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię przepisu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi, w konsekwencji nieprawidłowej wykładni: art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy poprzez ogólne odniesienie się do wymagań ładu przestrzennego w tym urbanistyki architektury, walorów architektonicznych, krajobrazowych oraz potrzeb interesu społecznego w zakresie uznania, że inwestycja jest sprzeczna z ogólnymi zasadami kształtowania ładu przestrzennego 2. inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: naruszenie art. 84 kpa poprzez uznanie, że analiza urbanistyczna stanowi dowód w sprawie o znaczeni dowodu z opinii biegłego i przyjęcie ustaleń analizy urbanistycznej jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz pominięcie naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 77 § 1 kpa i 107 kpa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu podniosła, że mimo obszernego uzasadnienia, decyzja nosi znamiona dowolności. Rozstrzygniecie nie zostało bowiem uzasadnione dostatecznie indywidualizowanymi przesłankami. Strona skarżąca podkreśliła, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 206 r. IV S.A./Wa 441/06, że aby odmówić lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora organ musi wykazać niezgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa. Tymczasem organy obydwu instancji powołały jedynie klauzule generalne. Mimo, że Kolegium wyraziło stanowisko, ze "przepisy te nie stanowią samodzielnej materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji (...)" to nie określiło do interpretacji jakich przepisów posłużyło się przepisami art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 pkt 1 ustawy. Jakkolwiek bowiem klauzule generalne wprowadzają pewien "luz decyzyjny" to jednak nie przyzwalają na rozstrzygnięcia dowolne. Dalej strona skarżąca podniosła, że specyfika inwestycji wymaga budowy masztu antenowego o odpowiedniej konstrukcji stalowej wraz z systemem anten. Techniczne świadczenie usług komunikacji bezprzewodowej jest możliwe jedynie w ten sposób. Tymczasem organ zakłada, że inwestycja ta, niezależnie od jej publicznego celu, nie może powstać w tej części miasta. Nadto organ ponownie przytoczył swoje zastrzeżenia co do oparcia się przez organ na analizie sporządzonej przez uprawnione osoby, podkreślając, że nie stanowi ona dowodu w sprawie o cechach dowodu z opinii biegłego. Podniósł także, że naruszenie przepisu art. 77 kpa zachodzi nie tylko wtedy gdy organ nie zbierze materiału dowodowego, ale również gdy mimo, że znajduje się on w aktach sprawy nie zostanie on przez niego rozpatrzony co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Rozważania co do zasadności zarzutów skargi rozpocząć należy od konstatacji, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Taki jej charakter nie jest kwestionowany, a Sąd podziela aktualnie jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej, jako element publicznej sieci telekomunikacyjnej jest inwestycją celu publicznego (por. np. wyrok NSA z 4 października 2005 r. II OSK 495/05,, wyrok NSA z 13 marca 2008 r. II OSK 222/07, wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r. II OSK 811/05). Istota problemu w sprawie niniejszej sprowadza się do tego, czy odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może być oparta wyłącznie na ocenie braku jej zgodności z wymaganiami wynikającymi z klauzuli generalnej, o jakiej mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. wymaganiami ładu przestrzennego. Negatywna odpowiedź na tak postawione pytanie oznaczać będzie konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z poleceniem przeprowadzenia pełnego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 52 – 56 ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest co prawda sankcjonowanym prawnie, czy też egzekwowalnym obowiązkiem gminy, ale to istnienie planu jako elementu powszechnie obowiązującego porządku prawnego, a nie jego brak jest pożądanym, rozumianym jako reguła, stanem. Regulowane w ustawie instytucje prawne umożliwiające realizację inwestycji także w razie braku planu nie stanowią równoważnej planowi alternatywy, są jedynie instrumentami mającymi zapobiegać najbardziej negatywnym skutkom jego braku. Przewidziane więc prawem możliwości ustalenia przez organ administracji lokalizacji inwestycji celu publicznego czy warunków zabudowy dla określonej inwestycji w przypadku braku planu stanowią wyjątek od reguły. Kompetencje organu administracji w tym zakresie z założenia mają mieć charakter przejściowy i jako wyjątkowe są ściśle określone. Odmienność jednak regulacji dotyczącej każdej z w/w instytucji nie jest przypadkowa. Ustalenie warunków zabudowy dla "zwykłej" inwestycji obwarowane zostało szeregiem bardzo szczegółowych, dotyczących zarówno procedury, jak i materii, warunków. Decyzja o warunkach zabudowy, oprócz ogólnego wymogu zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) musi spełniać szereg innych przesłanek, w tym warunek kontynuacji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1), w czym zresztą należy upatrywać rozwinięcia i uszczegółowienia zasady ochrony ładu przestrzennego. W odniesieniu do decyzji, ustalającej lokalizację celu publicznego, ustawodawca wymogu takiego nie przewidział. Wystarczy zresztą dokonać analizy art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zawierającego katalog inwestycji celu publicznego, aby dojść do wniosku, że zastrzeżenie takie byłoby całkowicie chybione. Charakter większości z tych inwestycji - dla przykładu dróg i linii kolejowych - wyklucza nie tylko zastosowanie zasady kontynuacji zabudowy i zagospodarowania, ale wręcz przesądza, że realizacja każdego takiego zamierzenia musi doprowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego. Z oczywistych bowiem względów nie można wymagać, aby dla ustalenia lokalizacji linii kolejowej niezbędne było istnienie w bliskim sąsiedztwie innych linii kolejowych bądź obiektów, które charakteryzują się podobnymi parametrami. W odróżnieniu zatem od zamierzeń, objętych obowiązkiem uzyskania warunków zabudowy, z samej swojej istoty inwestycja celu publicznego nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie od takiego stanu znacząco odbiegać. Skoro ustawodawca nie przewidział, jak ma to miejsce w odniesieniu do warunków zabudowy i wynika w tym zakresie z przepisów wykonawczych, aby dopuszczalne parametry obiektów inwestycji celu publicznego odpowiadały średnim wartościom, występującym na danym terenie, najwyraźniej dopuścił, aby obiekty o charakterze celu publicznego odbiegały od tych wartości. Skoro tak, to warunek kontynuacji i dostosowania charakteru zabudowy nie został w ustawie zastrzeżony, co czyni niedopuszczalnymi próby wprowadzenia go za pomocą rozszerzającej interpretacji klauzul generalnych, takich jak ład przestrzenny. Wszystkie, zastrzeżone dla "zwykłej" inwestycji uwarunkowania mają zapobiegać powstawaniu substancji odbiegających od zastanego i istniejącego ładu przestrzennego. Zasadniczo bowiem decyzje o wprowadzeniu odmienności, o przebudowie istniejącego ładu architektoniczno - urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. Jak wyżej wskazano takich, szczegółowych warunków dla ustalenia lokalizacji celu publicznego ustawa nie przewiduje. Dzieje się tak niewątpliwie dlatego, że inwestycje tego rodzaju winny mieć z założenia charakter priorytetowy, a brak planu nie może stanowić przeszkody w ich realizacji. Dlatego właśnie organ administracji nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli tylko zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zacytowany przepis art. 56 ustawy, poddany wykładni w powyższym kontekście, żadną miarą nie upoważnia organu do negatywnej oceny zamierzonej inwestycji wedle innych także mierników, w szczególności zaś ocennych i niedookreślonych klauzul generalnych. Zastosowany w sprawie niniejszej zabieg sprzeciwia się więc nie tylko literalnemu brzmieniu omawianego przepisu, ale i jego celowi; w istocie polega bowiem na zanegowaniu sensu szczególnej regulacji mającej zapobiegać niemożności realizacji inwestycji celu publicznego w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić więc należy, że zarówno Prezydent Miasta K. , jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie wyłożyły cytowany przepis przez pryzmat art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, obligującego do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, jak i art. 2 pkt 1, wskazującego, iż pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wadliwie też organy uznały, iż w zakresie pojęcia "przepisów odrębnych", użytego w art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mieszczą się przede wszystkim przepisy tejże ustawy. Przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 ustawy są przede wszystkim przepisy, umiejscowione w innych ("odrębnych") niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktach prawnych. Nie ma też żadnego uzasadnienia pogląd, że ocena zgodności inwestycji celu publicznego z klauzulą generalną ładu przestrzennego stanowi realizację obowiązku badania zgodności tej inwestycji z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle. To właśnie przepis art. 56 ustawy zakreśla ramy kontroli organu i stosowanie się do jego treści oznacza zgodność działania organu z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podziela wyrażany w nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie pogląd, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, komentarz do art. 56), wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 13 czerwca 2006r. (sygn. akt IV SA/Wa 441/06). Organ odmawiający lokalizacji projektowanej inwestycji celu publicznego musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z odrębnym przepisem prawa. Przyjęcie, iż podstawą odmowy ustalenia lokalizacji może być niezgodność z normami niedookreślonymi- takimi jak powołane wyżej przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy, jest sprzeczne z tak rozumianym charakterem decyzji. W niniejszej sprawie Sąd podziela także pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2007r. (sygn. akt II SA/Lu 618/07), że "Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi np. chroniącymi ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy." W wyroku tym Sąd podkreślił także, że "Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie". Nie podziela natomiast Sąd poglądów wyrażonych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. II SA/Rz 40/08. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą żaden rodzaj wykładni przepisu art. 56 ustawy nie prowadzi do wniosku, że samodzielną i jedyną podstawą odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego może być przepis art. 1 ust. 2 pkt 1. Przyjęte przez Sąd znaczenie przepisu art. 56 nie narusza ani zasady proporcjonalności, ani zasady równości wobec prawa wyrażonych w art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji. Jest niewątpliwe, że sytuacja prawna właścicieli nieruchomości położonych na terenach objętych planem i na terenach planem nieobjętych, jest różna. Po pierwsze jednak generalnie stan taki, będący następstwem aktywności lub braku aktywności gminy, jest stanem konstytucyjnie dopuszczalnym. Po wtóre, wartością, której ustawodawca przypisał priorytet regulując instytucję ustalania lokalizacji celu publicznego, jest konieczność zaspokajania potrzeb publicznych, a nie indywidualnych. Ochrona ładu przestrzennego i prawo własności w rozpatrywanej sprawie nie są wartościami konkurującymi: prawa właściciela nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja celu publicznego nie są naruszane przez to, że zrezygnowano z innych niż określone w art. 56 wymagań, w tym z uprawnienia organu do odmowy ustalenia lokalizacji na podstawie wymienionej klauzuli generalnej, lecz co najwyżej przez to, że sama realizacja takiej inwestycji wiązać się może z odebraniem lub ograniczeniem prawa. Tak jednak dziać się może także wówczas, kiedy inwestycja celu publicznego przewidziana jest w planie zagospodarowania. Problem więc nie dotyczy w istocie relacji pomiędzy ochroną ładu przestrzennego a ochroną własności, ale relacji pomiędzy zasadami rządzącymi doborem miejsca i czasu realizacji inwestycji celu publicznego ( w tym podmiotu tego dokonującego) a ochroną prawa własności. Rozważania jednak na ten temat wykraczają poza ramy rozpatrywanej sprawy w aktualnym jej stanie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.