II SA/Kr 763/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 marca 2014 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oddala skargę. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 22 października 2012 r. ([...]) na podstawie art. 105 §1 kpa w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wójt Gminy odmówił nakazania właścicielowi działki ew. nr [...] w B. przy ul. G. przywrócenia stanu poprzedniego poziomu podwórka. Decyzją z dnia 5 lutego 2013 r. ([...]) na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia 24 września 2013 r. ([...]) na postawie art. 105 §1 kpa, art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) Wójt Gminy odmówił nakazania właścicielowi działki ew. nr [...] w B. przywrócenia stanu poprzedniego. Organ administracji podał co następuje: Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 28 maja 2012 r. na działce nr [...] oraz na działce nr [...] ustalono, że w budynku mieszkalnym J. R. zostały usunięte wykwity grzybowe na ścianach w kuchni, a w pokoju widniały zamalowania w rogach ściany. W/w oświadczyła, że wilgoć pojawia się po roztopach wiosennych i intensywnych opadach deszczu, nadto w okresie zimy śnieg jest odrzucany na ścianę jej budynku mieszkalnego przez właściciela sąsiedniej posesji. Dodatkowo przy ścianie budynku układany był materiał budowlany w postaci cegieł i pustaków. Wskazała, że P. G. podwyższył poziom swojego podwórka o ok. 1 m. na długości ok. 50 m tj. na wysokości domu mieszkalnego, kojca dla psa oraz budynku gospodarczego. Jej zdaniem ziemia pochodzi z wykopów z fundamentów oraz była sukcesywnie dowożona od roku 2006. Ustalono również, że na działce nr [...] stanowiącej własność P. G. na wysokości kojca dla psa nieregularnie ułożone są płytki chodnikowe (tzw. trylinka ) w odległości 5-10 cm od ściany kojca. L. G. działając jako pełnomocnik P. G. oświadczył, że teren działki nr [...] nie został podwyższony, ziemia z wykopów z fundamentów budynku gospodarczego została zgromadzona za tym budynkiem, natomiast na działkę dowożony był materiał budowlany w postaci piasku i żwiru do rozbudowy budynku mieszkalnego i budowy budynku gospodarczego. Dodał, że dom jest w trakcie rozbudowy i nie jest prawdą, że w okresie zimowym śnieg jest odrzucany na ścianę budynku mieszkalnego. Z opinii geologicznej sporządzonej przez uprawnionego geologa mgr inż. Z. A. z sierpnia 2012 r. ustalającej poziom wód gruntowych na działce nr [...] w B. wynika natomiast, że na całej powierzchni wjazdowej znajduje się warstwa rumoszu wapiennego o miąższości od 0,23-0,27 m ubita, pokryta warstwą glebotwórczą o miąższości od 0,02-0,07. Poniżej tej warstwy znajdują się naturalne warstwy glebotwórcze – lessy i piaski drobnoziarniste. Do głębokości 2 m w otworach nie stwierdzono zwierciadła wody. Opinia nie potwierdza więc podwyższenia poziomu podwórka o ok. 1 m. Nadto z analizy mapy zasadniczej wynika, że na działce sąsiadującej z działką P. G. warstwica wynosi 336 m n.p.m., a na działce J. R. m n.p.m.; na odcinku o długości 30 m różnica wysokości wynosi ok. 1 m., a więc naturalny spływ odbywa się w kierunku wschodnim tj. w kierunku działki J. R.. Zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 8 maja 2013 r. dokonano ponownych oględzin, wykonano szkic sytuacyjny przedmiotowego terenu, zdjęcia wjazdu na posesję, budynków oraz podwórka P. G.; zdjęcia budynku mieszkalnego J. R.; przesłuchano świadków - sąsiadów posesji [...] i [...]; przesłuchano biegłego geologa oraz projektanta budynku mieszkalnego i gospodarczego. W dniu kolejnych oględzin tj. 20 maja 2013 r. J. R. nie wyraziła zgody na wejście na działkę nr [...] oraz uczestniczenie w oględzinach. Wykonano jedynie 3 zdjęcia budynku mieszkalnego ww. od strony południowej. Na posesji P. G. wykonano zdjęcie okienka w piwnicy budynku. Podczas przesłuchania w dniu 17 lipca 2013 r. biegły geolog wyjaśnił, że warstwa lessów na głębokości 0,7 – 1 m nie została nawieziona – są to naturalne warstwy występujące w profilu glebowym. Warstwa od 0,2 do ok. 0,5 m to warstwa gleby zbudowana z lessów wymieszanych z piaskiem oraz szczątkami roślin o barwie brunatno - czarnej lub czarnej. Na to został nawieziony gruz budowlany od 0,2 – 0,25 m składający się z fragmentów cegieł, tynku i innych materiałów pochodzących z remontu budynku. Warstwa ta charakteryzuje się bardzo dobrą przepuszczalnością wody, nie powodując zmian w warunkach wodnych w rejonie opisywanym. Z kolei projektant M. P. oświadczyła, że była na działce w 2008 r. oraz w 2010 r. w trakcie wykonywania projektu budynku gospodarczego. Jej zdaniem poziom podwórka nie został podniesiony ,a jeżeli już to maksymalnie o kilka cm., przy czym nie mogła to być różnica zauważalna. Podała, że poziom posadzek na parterze został zachowany, a okienko w piwnicy znajduje się na tym samym poziomie co przed remontem. Wykonane oględziny przedmiotowego terenu, wykonany szkic sytuacyjny oraz zdjęcia przedmiotowej działki wskazują, że poziom podwórka nie został podwyższony, a cała działka pokryta jest roślinnością trawiastą bez utwardzenia. Z zeznań świadków nie wynika, aby P. G. właściciel działki nr [...] podwyższył poziom swojego podwórka, a tym samym zakłócił stosunki wodne. Nadto naturalny spływ wód odbywa się w kierunku działki J. R.. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. R.. Zakwestionowała wiarygodność opinii Z. A. jak również opinię M. P.. Podniosła, że podmurówka ogrodzenia do przydomowego ogrodu znajdująca się od strony wjazdu na posesję przy ul. G. poniżej poziomu podłoża, była budowana w latach sześćdziesiątych ubiegłego stulecia i wystawała ok. 20 cm powyżej poziomu podłoża, czego nie zauważyli urzędnicy. Decyzją z dnia 26 marca 2014 r. ([...]) na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy podał co następuje: Z art. 29 prawa wodnego wynika, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy dokonaną zmianą stanu wody na gruncie, a powstałą szkodą na skutek zmian na gruncie sąsiednim. Organ administracji jest natomiast zobowiązany, aby ustalić i wykazać związek przyczynowo- skutkowy pomiędzy zaistniałą zmianą a szkodą. W niniejszej sprawie organ I instancji nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności, na które organ odwoławczy zwracał uwagę w decyzji z dnia 5 lutego 2013 r., a które pozwalałyby na zobrazowanie stosunków wodnych panujących na gruntach objętych postępowaniem. Organ I instancji skoncentrował się na ustaleniu, czy P. G. podniósł poziom gruntu, a zatem na ustaleniu wyłącznie tej okoliczności, na którą wskazywała J. R. we wniosku inicjującym postępowanie. Jednakże w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego organ winien, ustalić nie tylko okoliczność wskazaną we wniosku inicjującym postępowanie, ale również pozostałe okoliczności mogące mieć wpływ na stan stosunków wodnych panujących na danym terenie. Organ winien więc był ustalić, czy przedmiotowe działki posiadają system odwodnienia, jak wyglądają urządzenia odprowadzające wodę oraz jaki jest ich stan i drożność. Nie jest natomiast wystarczające, na potrzeby niniejszej sprawy, ustalenie wyłącznie tego, że z uwagi na różnice wysokości pomiędzy działką J. R. i P. G., która wynosi 1 m, naturalny spływ wód odbywa się w kierunku wschodnim, tj. w kierunku działki J. R.. Przedwczesne jest też twierdzenie, że skoro P. G. nie podniósł poziomu swojego podwórka o 1 m, to tym samym nie zakłócił stosunków wodnych na gruncie sąsiednim. Organ I instancji wprawdzie przesłuchał szereg świadków, jednakże nie ma protokołu z wizji w terenie z udziałem zainteresowanych osób, który zawierałby nie tylko wypowiedzi poszczególnych osób w tej sprawie, ale również wyniki ustaleń z dokonanych przez urzędników oględzin terenu. Organ więc winien wskazać czy przedmiotowe działki posiadają system odwodnienia, jak wyglądają urządzenia odprowadzające wodę oraz jaki jest ich stan i drożność, następnie czy poprzez warstwę nawiezionego gruzu budowlanego od 0,20 do 0,25 m - jak to wskazuje Z. A. w protokole z dnia 15 lipca 2013 r., czy warstwę rumoszu wapiennego od 0,23 do 0,27 m -jak to wynika z opinii geologicznej w/w geologa, nie nastąpiło np. zasypanie rowków odprowadzających wodę od nieruchomości sąsiedniej bądź czy nie doszło do zmiany ukierunkowania spływu wód opadowych. Z wyjaśnień świadka W. Z. wynika, iż pryzma ziemi znajdowała się na działce P. G. przed budynkiem; w notatce służbowej z dnia 28 maja 2012 r. zapisano, iż J. R. oświadczyła, że ziemia pochodzi z wykopów fundamentów oraz przywieziona została z zewnątrz (sukcesywnie od ok. 2006 r.). W w/w notatce wskazywano również na określone szkody na nieruchomości wnioskodawczyni (zamoknięcia w budynku mieszkalnym). W związku z powyższym organ winien ustalić, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Przy czym przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 ww. ustawy należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie, jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu – np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych. Jeśli natomiast stan wody na gruncie powstanie w wyniku zagospodarowania terenu nielegalnie, to stan wody na gruncie osiągnięty w wyniku takiego działania nie będzie podlegać ochronie z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego (por. II OSK 799/11). Powyższe okoliczności mogą być ustalone poprzez dowód z oględzin nieruchomości, na której zgłaszana jest szkoda. Jeżeli natomiast organ administracji nie będzie miał możliwości poczynienia ustaleń co do zaistniałej szkody na nieruchomości sąsiedniej z uwagi na odmowę pozwolenia wejścia na teren działki wnioskodawczyni, zasadna jest odmowa nakazania właścicielowi działki nr [...] przywrócenia terenu do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Na powyższą decyzję J. R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wskazała, że właściciel sąsiadującej z jej posesją nieruchomości samowolnie podniósł poziom podwórka i wjazdu na swoją posesję, co spowodowało "utopienie" budynku mieszkalnego skarżącej i podmurówki ogrodzenia tego budynku od strony działki [...]. Działania właściciela działki nr [...] spowodowały spływ wód opadowych (topniejącego śniegu i deszczu) w kierunku budynku mieszkalnego skarżącej., co wywołało pleśń i zagrzybienie jego ścian. Podniosła, że mimo widocznych skutków działalności właściciela nieruchomości nr [...] wedle organów administracji – nie ma podstaw do nakazania właścicielowi nieruchomości nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego czy wykonania drenażu podłoża podwórka,. Dodała, że budynki stojące na dz. nr [...] od wielu lat były niezamieszkałe i nigdy nie było problemu z wodą spływającą na jej nieruchomość. Sytuacja zmieniła się w momencie zmiany właściciela działki nr [...], który pierwotnie zobowiązał się do wykonania drenażu, jednak do chwili obecnej go nie wykonał, a nieruchomość wystawił na sprzedaż. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy błędu nie popełnił. Prawidłowo wskazał na konieczność wyjaśnienia sprawy w opisanych szczegółowo aspektach, w szczególności w zakresie ustaleń co do faktu i sposobu zmiany stosunków wód na gruncie, które nie musza polegać tylko i wyłącznie na podwyższeniu poziomu terenu. Taka ocena decyzji organu I instancji pozostaje zresztą zbieżna z oceną prezentowaną przez samą skarżącą. Skarżąca wszak nie kwestionuje trafności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jedynie powtarza tezę, że skoro wskutek działania uczestnika jej działka została "utopiona", to uczestnik winien zostać zobowiązany do usunięcia tego stanu. W zaskarżonej decyzji teza ta nie została ani zakwestionowana, ani potwierdzona. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia konieczne jest dalsze wyjaśnienie okoliczności sprawy i ustalenie konkretnych faktów. Jest przy tym oczywiste, że zadanie to będzie mogło być w ponownym postępowania wykonane tylko przy współdziałaniu stron postępowania, w tym i samej skarżącej. Organ odwoławczy prawidłowo opisał braki w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego i jego oceny. Sąd podziela wskazane wątpliwości, w szczególności zaś te dotyczące sposobu dokumentowania dowodu z oględzin. W sprawach, w których przedmiotem są zmiany stosunków wodnych, dowód z oględzin ma istotne znaczenie. Protokół z oględzin winien zawierać przede wszystkim szczegółowy opis stanu zastanego o obserwowanego na gruncie. Oględziny stanowią samodzielny środek dowodowy służący ustaleniu faktów nie na podstawie oświadczeń stron, lecz na podstawie własnych spostrzeżeń organu. Ewentualne wypowiedzi osób uczestniczących w oględzinach winny być odnotowane, ale nie one są istotą opisanej czynności. Zwrócić też należy uwagę na to, że istotą uzasadnienia decyzji administracyjnej nie jest relacja z przebiegu postępowania i chronologicznie podejmowanych czynności, ani cytowanie treści materiału dowodowego. Istotą uzasadnienia jest wskazanie istotnych dla sprawy i ustalonych na podstawie określonych dowodów faktów, oraz ich powiązanie z podstawą prawną rozstrzygnięcia. Zaburzenie wskazanego porządku prowadzi do niepożądanego chaosu mogącego czynić wypowiedź organu nieklarowną i niezrozumiałą dla stron. W ponownym postępowaniu organ I instancji winien i na tę okoliczność zwrócić uwagę. Mając powyższe na względzie i nie znajdując powodów do uchylenia zaskarżonej decyzji, sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.