II SA/Kr 765/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 marca 2014 r. nr [....] w przedmiocie zmiany stosunków wodnych skargę oddala. Decyzją z dnia 14 stycznia 2013 r. nr [...] Wójt Gminy umorzył na podstawie art. 104 K.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Wnioskiem z dnia 31 maja 2010 r. D. W. zam. K. zwróciła się do Wójta Gminy o wszczęcie postępowania z art. 29 Prawa wodnego z powodu zalewania działki nr [...] położonej w miejscowości K., której jest właścicielem i budynków na niej usytuowanych przez wody z działek sąsiednich, na skutek przekopania działek nr [...] i [...] w K. przez I. J. i zmianę kierunku odpływu wód. Konsekwencją zmiany kierunku odpływu wody jest zdaniem wnioskodawcy tworzenie się na jej działce w czasie intensywnych opadów deszczu czy roztopów śniegu okresowych rozlewisk oraz szkody w jej majątku na skutek podtopienia budynków i uniemożliwienie utrzymania działki w czystości. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że właściciel działki nr [...] K. A. zamierza zlikwidować rów biegnący wschodnią stroną jego działki oraz utwardzić kostką brukową swój wjazd na działkę bez zbudowania odpływów. W związku z powyższym Wójt wszczął postępowanie administracyjne celem rozpoznania zasadności wniosku oraz przeprowadził w dniu 30 czerwca 2010 r. oględziny w terenie z udziałem stron postępowania. W następnej kolejności w związku ze złożonością sprawy zlecił biegłemu rzeczoznawcy sądowemu z zakresu prawa wodnego M. K. opracowanie analizy prawno-technicznej stosunków wodnych na gruncie na działkach [...], [...], [...] i [...] w K. oraz opracowanie propozycji rozwiązania technicznego odprowadzenia wód z tych działek i 23 lipca 2010 r. przeprowadził kolejną wizję w terenie z udziałem biegłego. Przedmiotowa decyzja jest kolejną decyzją w sprawie. Kolejny raz rozpatrując sprawę Wójt Gminy przeprowadził oględziny w terenie w dniu 16 grudnia 2013 r. Oględziny wykazały, że otwór w murku ogrodzeniowym między działką [...] i [...] został zlikwidowany, podobnie jak otwór pod murkiem ogrodzeniowym między działkami [...] i [...]. Ponadto na działce nr [...] rów odwadniający jest niewidoczny - jedynie przy granicy z działką nr [...], na długości około 15 metrów widoczne jest nieznaczne obniżenie. Wydając zaskarżoną obecnie decyzję organ wskazał na art. 104 K.p.a. i art. 105 K.p.a. i stwierdził, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że naruszony wcześniejszym działaniem stan wody na gruncie powodujący szkody na działce nr [...] został przywrócony do stanu poprzedniego. Od powyższej decyzji Wójta Gminy z dnia 14 stycznia 2013 r. nr [...] odwołanie w ustawowym złożyła D. W. wskazując, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny i w konsekwencji umorzył postępowanie administracyjne. Odwołująca zarzuciła naruszenie art. 29 ustawy Prawo wodne oraz art. 7 i 77 K.p.a. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Odwołująca dodała, że nie jest jasne kto i kiedy przywrócił stosunki wodne na gruncie do stanu poprzedniego, ani czy owo przywrócenie zostało dokonane w prawidłowy sposób - tj. odpowiednimi materiałami. Decyzją z dnia 17 marca 2014 r. nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) oraz na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium Odwoławcze oparło swoje orzeczenie o stan faktyczny i materiał dowodowy ustalony przez Wójta Gminy. Kolegium Odwoławcze wskazało, że z art. 29 ustawy – Prawo wodne jednoznacznie wynika, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jedynie wtedy, gdy po pierwsze stwierdzi naruszenie stosunków wodnych na gruncie oraz, po drugie, szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym wpływaniem na grunty sąsiednie jest wymagany. Potwierdza to orzecznictwo sądowo-administracyjne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 773/2008; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK224/2009). Wskazano, że zmiana stosunków wodnych na gruncie może polegać także na zmianie kierunku odpływu wód opadowych. Z kolei szkodliwe wpływanie na grunty oznacza powstanie konkretnej szkody na gruncie sąsiednim spowodowanej zmianą stosunków wodnych na gruncie. Podkreślono, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym pojęcie zmian, które "szkodliwie wpływają" na grunty sąsiednie nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem konkretnej szkody dającej się zauważyć np. w trakcie oględzin przeprowadzonych np. jednorazowo (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 594/2010). Szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie może być bowiem procesem długotrwałym, wymagający obserwacji, niejednokrotnie niedający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 144/11). Dokonanie ustaleń faktycznych niezbędnych dla prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nastąpiło zgodnie z regułami postępowania administracyjnego określonymi w K.p.a. W szczególności organ I instancji dokonując ponownie ustaleń stanu faktycznego miał na uwadze: art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. Wskazano, że poczynione przez organ I instancji ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy (art. 107 § 3 K.p.a.). Wójt Gminy przeprowadził w pełnym zakresie postępowanie dowodowe oraz przystąpił do oceny materiału dowodowego w jego całokształcie (ocena dowodów niekompletnych i niepełnych zawsze narusza art. 80 K.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 609/08)). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego, Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że ostatnie oględziny w terenie przeprowadzone w dniu 16 grudnia 2013 r. wykazały, iż naruszony wcześniejszym działaniem stan wody na gruncie powodujący szkody na działce nr [...] został przywrócony do stanu poprzedniego, dlatego mając na uwadze art. 104 i 105 K.p.a. należało umorzyć prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Podkreślono, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że zmiana stanu faktycznego w toku postępowania administracyjnego poprzez zlikwidowanie przyczyny zarzutu dokonania zmiany stanu wody na gruncie czyni bezprzedmiotowym postępowanie zmierzające w kierunku wydania decyzji opierającej się na dyspozycji art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 483/10). Innymi słowy, z przyczyn obiektywnych, faktycznych i następczych postępowanie uruchomione na wniosek D. W. stało się bezprzedmiotowe, skoro przyczyny tego postępowania de facto przestały istnieć. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium Odwoławczego bezprzedmiotowe są rozważania odwołującej, co do stopnia naruszenia prawa przez decyzję Wójta Gminy, skoro w umorzeniu tego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszenia w ogóle się nie dopatrzyło. W ocenie Kolegium Odwoławczego, postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem zasad procesowych. Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z powyższą decyzją nie zgodziła się D. W. zaskarżając ją z zachowaniem wymaganego terminu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 7, 75 i 77 K.p.a. Ponadto wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podkreśliła, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego. Ponadto strona dodała, że zasypanie otworu nieopisaną przez organ I instancji substancją nie oznacza przywrócenia stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzji ZNAK: [...] i wskazało, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem zasad procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012, poz. 145 z późn. zm.), a w szczególności art. 29 tejże ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 29 ust. 3 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zatem podstawą dla zastosowania tego przepisu jest wykazanie, że do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich doszło w wyniku działań właściciela gruntu. Wydanie decyzji w oparciu o art. 29 Prawa wodnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli stwierdzenia, że właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i te zmiany szkodzą gruntom sąsiednim, jak również w przypadku zastosowania regulacji zawartej w art. 29 ustawy - nakazania przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie - dokładnego i bezspornego ustalenia tego stanu (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 555/08, opub. w LEX nr 518005). Należy wskazać, że przedmiotowa sprawa była rozpatrywana kilkakrotnie. Wydana w dniu 23 stycznia 2012 r. decyzję uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 15 maja 2012 r. Kolejna decyzja organu I instancji z dnia 4 lutego 2013 r. także została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia 3 czerwca 2013 r. Dopiero trzecia decyzja Wójta Gminy z dnia 14 stycznia 2014 r. została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Sąd, oceniając prawidłowość ustalenia stanu faktycznego przez organy administracji w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z daty 14 stycznia 2014 r. nie dopatrzył się naruszenia prawa, a tym zarzucanych art. 7, 75 i 77 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że działka skarżącej nr [...] znajduje się poniżej działek nr [...] i [...]. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej (akta administracyjne sprawy, karta nr 259) wynika, że różnice te sięgają kilkudziesięciu centymetrów (działka nr [...] przy granicy z działką nr [...] posiada rzędną 210,98 m.n.p.m. i dalej w kierunku drogi publicznej rzędna ta obniża się aż do 210,50 (210,60) m.n.p.m. Rzędna działki nr [...] wynosi 211 m.n.p.m. i więcej. Tym samym ukształtowanie terenu, na którym znajduje się działka skarżącej wskazuje, że wody z działek położonych powyżej były kierowane na działkę skarżącej. Takie też ustalenia prawidłowo czynią organy i dodatkowo wynikają one tak z oględzin nieruchomości jak i analizy prawno-technicznej sporządzonej na potrzeby tej sprawy w sierpniu 2010 r. (akta administracyjne, karty nr 30-73). Takich ustaleń wydaje się także nie kwestionować sama skarżąca. Istotą bowiem sporu nie jest to, że wody z działki położonej wyżej (nr [...]) spływały i spływają na działkę skarżącej, ale to, że na skutek zmian w ukształtowaniu terenu, a zwłaszcza w wykonaniu przepustów w kilku ogrodzeniach, na działkę nr [...] zostały skierowane dodatkowe ilości wód z szeregu innych działek: między innymi nr [...], [...], [...], [...]. Tym samym ta dodatkowa masa wód spływając w kierunku działki nr [...] ma powodować powstawanie szkód na tej działce. Owo skierowanie dodatkowej masy wód wynikało przede wszystkim z tego, że w ogrodzeniu (podmurówce ogrodzenia) rozdzielającego działki nr [...] i [...] wykonany był otwór służący do przemieszczania wody. Następnie na działce nr [...] wykonano rów odwadniający, który kierował wody dalej w kierunku działki nr [...]. Także w ogrodzeniu działek nr [...] i [...] został wykonany otwór pozwalający na przepływ wody dalej na działkę nr [...] tuż przy granicy z działką nr [...]. Taki stan istniał, jak wynika to z akt sprawy, co najwyżej do chwili oględzin przeprowadzonych w dniu 16 grudnia 2013 r. Wówczas organ I instancji ustalił, że oba otwory w podmurówkach ogrodzeń (pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz działkami nr [...] i [...]) zostały zlikwidowane. Ustala także organ I instancji, że także i rów na działce nr [...] został zlikwidowany. Te ustalenia znajdują potwierdzenia w materiale zdjęciowym znajdującym się na kartach nr 269-266 akt administracyjnych sprawy. Tym samym został przywrócony stan poprzedni, istniejący przed wykonaniem otworów w ogrodzeniach ww. działek. W związku z tak ustalonym staniem faktycznym podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące technologii likwidacji tych otworów lub skuteczności ich zasypania (zlikwidowania) nie mają w tym stanie faktycznym sprawy istotniejszego znaczenia. Tak podnoszone okoliczności miałyby znaczenie w sprawie, gdyby samo zlikwidowanie tych otworów było pozorne, czyli wykonane tylko i wyłącznie celem wprowadzeniu w błąd organów administracji. Sąd nie stwierdza, aby ocena organów administracji co do likwidacji otworów w ogrodzeniach była nieprawidłowa i otwory te nie zostały na datę wydania zaskarżonej decyzji skutecznie zlikwidowane. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że nie nastąpiło spełnienie przesłanek wynikających z art. 29 Prawa wodnego, to znaczy na datę wydania w sprawie zaskarżonej decyzji nie nastąpiła zmiana stanu wody powodująca szkody na działce skarżącej. Podnoszona przez skarżącą okoliczność spływu wód na jej działkę nie jest - w związku z konfiguracją działek i rzędnymi terenu - zmianą wcześniejszego stanu wody na gruncie. Skoro na działkę skarżącą spływały wody z działki położonej wyżej, to taki stan w tym przypadku jest stanem naturalnym. Można tylko wskazać, że właściciel działki nr [...] podjął działania zmierzające do ograniczenia spływu wody na działkę skarżącej wykonując rów o położeniu równoległym do granicy działki skarżącej, który zbiera wody spływające z wyższych fragmentów tej działki. Sąd także nie dostrzega wadliwości w przeprowadzeniu oględzin w dniu 16 grudnia 2013 r. Skarżąca została zawiadomiona o terminie i dokładnej godzinie oględzin (dowód zawiadomienia, karta nr 264). Informację o tym skarżąca otrzymała 6 grudnia 2013 r., a same oględziny były wyznaczone na dzień 16 grudnia 2013 r. Z protokołu oględzin wynika, że skarżąca nie stawiła na przeprowadzenie dowodu z oględzin. Zasadnym jest zarzut dotyczący braku pełnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności podnoszonych w odwołaniu skarżącej. Rzeczywiście Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dość skrótowo wyjaśniło powody, dla których nie uznało za trafne okoliczności podnoszone przez skarżącą. Nie jest jasne, w jakim celu organ odwoławczy stwierdził w jednym ze zdań uzasadnienia (uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, wersy nr 4-6 liczone od dołu na stronie 5 – akta administracyjne, karta nr 291), że organ I instancji nie uwzględnił wymogów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. To stwierdzenie jest błędne, tak samo jak wskazanie w uzasadnieniu, że rozpoznawane jest odwołanie od decyzji Wójta Gminy, a nie Wójta Gminy (uzasadnienie zaskarżonej decyzji, strona nr 5, wers 10 liczony od dołu). Te jednak uchybienia, które nie powinny mieć miejsca w sprawie, nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie każde bowiem naruszenie prawa skutkuje uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. tylko wtedy sąd uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Takiego naruszenia w tej sprawie nie było. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przywołane przez Sąd uchybienia w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 marca 2014 r. nie mają wpływu na wynik, czyli sposób rozstrzygnięcia tej sprawy i w związku z tym nie mogą skutkować uchyleniem także i tej decyzji. Nie jest także istotniejszym naruszeniem prawa wydanie przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Nie ma zgodności poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych co do dopuszczalności bądź to umarzania postępowania w przypadku stwierdzenia, że nie nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie powodująca szkody na działce sąsiedniej bądź też konieczności wydawania decyzji o odmowie nakładania w takim przypadku obowiązków. Umorzenie postępowania w takiej jak przedmiotowa sprawa jest dopuszczalnym sposobem zakończenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w związku z brakiem istotniejszego naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, skarga skarżącej podlega, stosownie do art. 151 P.p.s.a, oddaleniu.