II SA/Kr 767/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 18 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia 22 października 2010 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu części działek: nr "1" o pow. 28,4896 ha i nr "2" o pow. 2,6817 ha, położonych w M. gm. [...], objętych księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. "3" b. gm. kat. M. - do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności następujących umów sprzedaży: umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2005 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Agencją Mienia Wojskowego z siedzibą w W. a Gminą [...] oraz umowy zawartej w dniu 5 września 2007 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Gminą [...] a spółką "C" sp. z o.o. z siedzibą w W.. Postanowieniem tym Starosta [...] wezwał, na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. M. J. do wystąpienia w terminie do dnia 15 grudnia 2010 r. do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności ww. umów, oraz zobowiązał skarżącą do doręczenia organowi – do dnia 31 grudnia 2010 r. - dowodu wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Zażalenie na powyższe postanowienie Starosty [...] w dniu 17 listopada 2010 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w K.) wniosła M. J. podnosząc, że w podanej podstawie prawnej postanowienia ani też w sentencji i uzasadnieniu organ nie wykazał związku pomiędzy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. a art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też z pozostałymi normami zawartymi w dziale III rozdz. 6 "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" ustawy o gospodarce nieruchomościami. Interpretowanie zaś, że warunkiem zwrotu jest uprzednie rozpatrzenie jakiegoś zagadnienia wstępnego jest naruszeniem zasady legalizmu zawartej w art. 6 K.p.a., który stanowi że organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. W myśl przepisów prawa dotyczących zwrotu uprzednio wywłaszczonych nieruchomości jedynymi warunkami do zwrotu są: zbędność na cel wywłaszczenia oraz wystawienie byłego właściciela lub jego spadkobiercy z odpowiednim wnioskiem, stawianie dodatkowych warunków nie mających umocowania w powszechnie obowiązującym prawie jest działaniem bez podstawy prawnej i takie działanie nie może być akceptowane przez wnioskodawczynię. Podniosła, że interes prawny Starosty w przedmiocie powództwa roszczeniowego w postępowaniu przed sądem cywilnym wynika z potrzeby, by to Skarb Państwa z powrotem został właścicielem przedmiotowej nieruchomości, w przeciwnym razie Wojewoda będzie musiał wypłacić stosowne odszkodowanie byłym właścicielom jeżeli nie otrzymają nieruchomości w naturze, ponieważ skutki niedopełnienia obowiązków przez organy administracji publicznej obciążają Skarb Państwa. Postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a oraz art. 9 i 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda [...] postanowił utrzymać zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia 22 października 2010 r. nr [...] w części dotyczącej zawieszenia oraz uchylić w części dotyczącej wyznaczenia terminu do wystąpienia o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego i w tym zakresie orzec w ten sposób, że zobowiązał wnioskodawczynię do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od daty niniejszego postanowienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 2005 r. pomiędzy Agencją Mienia Wojskowego z siedzibą w W. a Gminą [...] oraz umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] września 2007 r. pomiędzy Gminą [...] a spółką "C" sp. z o.o. z siedzibą w W. celem rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie zagadnienia wstępnego oraz przedstawienia kopii złożonego wniosku organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda podał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ww. ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podstawowe znaczenie dla toku postępowania ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a tym samym czy istnieje (lub nie) przesłanka jej zwrotu. Natomiast to, że Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Wskazano, że nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Kwestie dotyczące tej negatywnej przesłanki zwrotu w postaci praw osób trzecich do wywłaszczonej nieruchomości były wielokrotnie przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny prawniczej. Zgodnie z dotychczasową linią orzecznictwa oraz stanowiskiem doktryny nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli te podmioty zbyły wywłaszczoną nieruchomość nie może być ona zwrócona (por. T. Woś "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", wyd. 3, Warszawa 2007, str. 284 - 285). Jednocześnie istniejący stan prawny tej nieruchomości nie oznacza, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel na jaki została wywłaszczona, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § 1 K.p.a.). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazano, że przeprowadzone postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie uwzględniające wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 474/08 wykazało, że będąca przedmiotem postępowania parcela l.kat. "3" o pow. 0,3849 ha b. gm. kat. M., wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w 1968 r., stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie, a przeszkodą do jej zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela jest stan prawny tej nieruchomości. W sprawie niniejszej istnieje bowiem obecnie negatywna przesłanka zwrotu powstała w wyniku zawarcia przez Agencję Mienia Wojskowego z siedzibą w W. a Gminą [...] umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 2005 r. rep. A nr [...] a także zawartej następnie w dniu [...] września 2007 r. rep. A nr [...] w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży pomiędzy Gminą [...] a spółką "C" sp. z o.o. Aktualnie, w wyniku umowy sprzedaży z dnia [...] września 2007 r. wywłaszczona nieruchomość, wchodząca w skład obecnie oznaczonych działek nr "1" i nr "2" stanowi własność spółki "C". W tym miejscu dodatkowo należy wskazać, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że Gmina [...], która nabyła na własność wywłaszczoną nieruchomość w drodze umowy sprzedaży od Agencji Mienia Wojskowego jest traktowana w tych okolicznościach jako "osoba trzecia". Tym samym należało zauważyć, że orzeczenie o zwrocie przedmiotowych nieruchomości uzależnione jest od usunięcia wskazanej powyżej zaistniałej obecnie negatywnej przesłanki zwrotu, które może nastąpić poprzez odzyskanie przez Skarb Państwa własności przedmiotowych nieruchomości wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 2005 r. rep. A nr [...] jak również umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] września 2007 r. rep. A nr [...]. Mając wiec na uwadze treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, Wojewoda zauważył, że treść zapadłych już w przedmiotowej sprawie orzeczeń, jest wiążąca dla organów administracji publicznej, które tę sprawę załatwiają. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, że w przypadku zaistnienia wspomnianej powyżej negatywnej przesłanki, w zakresie wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości winno poprzedzić podjęcie czynności procesowych mających na celu stwierdzenie zgodności z prawem czynności cywilnoprawnych, w wyniku której Skarb Państwa utracił władanie wywłaszczoną nieruchomością. Wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości powinno być w takiej sytuacji poprzedzone rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, jakim jest stwierdzenie zgodności z prawem umowy przeniesienia własności nieruchomości podlegającej zwrotowi (art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a.). Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 100 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., występuje równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego lub wzywa stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Zauważono że w przypadku, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd cywilny, organ administracji publicznej może wystąpić sam na drogę sądową, gdy jest to dopuszczalne w myśl przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, ponieważ sama tylko regulacja zawarta w art. 100 § 1 K.p.a. nie uprawnia organu do występowania na drogę sądową. Wojewoda podzielił pogląd Starosty, że organy orzekające sprawie nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 189 K.p.c., który w sprawie o ustalenie istnienia prawa lub stosunku prawnego przyznaje tę legitymację temu, kto ma w tym interes prawny. W związku z powyższym uznano za prawidłowe w okolicznościach niniejszej sprawy zawieszenie przez Starostę [...] postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż wywłaszczona nieruchomość nie może być obecnie zwrócona, ze względu na fakt, że nie znajduje się ona we władaniu ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego (ze względu na fakt nabycia przez Gminę [...] przedmiotowej nieruchomości w wyniku umowy sprzedaży traktowana ona jest w tym przypadku jako osoba trzecia). W takiej sytuacji organ administracji publicznej prawidłowo również w trybie art. 100 § 1 K.p.a. wezwał wnioskodawczynię o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jako stronę postępowania, która posiada legitymację procesową do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem zmierzającym do zakwestionowania ważności wskazanych umów sprzedaży na podstawie których własność przedmiotowej nieruchomości została zbyta na rzecz osoby trzeciej. Nie podzielono zarzutów odwołującej, że to Starosta [...] posiada legitymację procesową do wystąpienia z ww. powództwem. Nadto organ odwoławczy wskazał, że wyznaczony przez Starostę [...] termin do wystąpienia z powództwem tj. do dnia 15 grudnia 2010 r. jest terminem zbyt krótkim, natomiast wyznaczenie terminu 3 miesięcznego do wystąpienia z ww. wnioskiem daje w przekonaniu organu II instancji podstawy do kształtowania pewnych pozaustawowych standardów rzetelnego postępowania administracyjnego. Należało zatem w pełni umożliwić wnioskodawczyni wypełnienie tej powinności przez wyznaczenie terminu trzech miesięcy na przygotowanie stosownych i kompletnych dokumentów, które zostaną złożone do sądu wraz z powództwem, co w konsekwencji doprowadzi do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgodnie z zawartą w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą prawdy obiektywnej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się M. J. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę w dniu 14 kwietnia 2011 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając organom administracji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie nie zachodzi "zagadnienie wstępne" w rozumieniu powołanego przepisu i zawieszenia postępowania jest nieuzasadnione. Zdaniem skarżącej organy powinny opierać się wyłącznie na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a nie na stanowisku doktryny i judykatury. Skarżąca nie zgodziła się również z poglądem organów, że nie mogą one na podstawie art. 6 K.p.a. wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o unieważnienie umów sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości. Nadto skarżąca zarzuciła, że organy ograniczyły się do wykazania trafności własnych orzeczeń powołując się na inne orzeczenia sądowe z pominięciem źródeł powszechnie obowiązującego prawa i nie wypełniły zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 474/08. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność z prawem aktów, w tym wypadku postanowień, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Ponadto będąc związany poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 153 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, tak jak i organy administracyjne, zobowiązane były rozpoznać sprawę zgodnie z wyraźnymi poglądem prawnym zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 474/08 co do wykładni prawa. Uchylając poprzednio wydane decyzje w sprawie zwrotu części działek: nr "1" o pow. 28,4896 ha i nr "2" o pow. 2,6817 ha, położonych w M. gm. [...], objętych księgą wieczystą nr KR1 [...], w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. "3" b. gm. kat. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 30 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 474/08 wyraźnie wskazał, że starosta ustalając okoliczność zbycia przedmiotowych nieruchomości na rzecz osób trzecich winien - stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § 1 K. p. a). Wydanie decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższej powinności oznacza naruszenie zarówno powyższych przepisów, art. 7 K.p.a., jak i art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka jest bowiem konsekwencja zakazu przeznaczania nieruchomości na cele inne, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji z dnia 30 lipca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1529/08, że: "(...) W związku z powyższym prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, iż organ administracji orzekający w przedmiocie zwrotu nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wywłaszczona nieruchomość nie może być zwrócona, ponieważ nie znajduje się we władaniu ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., I OSK 879/05, niepubl.). W takiej sytuacji organ administracji publicznej powinien był w trybie art. 100 § 1 k.p.a. wezwać stronę o wystąpienie w oznaczonym terminie do sądu powszechnego z powództwem zmierzającym do zakwestionowania ważności umowy na podstawie, której własność przedmiotowej nieruchomości została zbyta na rzecz osoby trzeciej. Gdy powyższe zagadnienie wstępne zostanie przed sądem powszechnym rozstrzygnięte albo, gdy upłynie bezskutecznie termin do wystąpienia przez stronę do sądu, organ będzie mógł podjąć postępowanie i wydać decyzję w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., I OSK 1879/06). (...)". Tym samym organy administracji w tej sprawie miały obowiązek zawieszenia postępowania celem właśnie zobowiązania skarżącej do wszczęcia odrębnego postępowania przed sądem powszechnym w przedmiocie wzruszenia umów przenoszących własność przedmiotowych nieruchomości na rzecz innych podmiotów. W istocie argumentacja skarżącej zmierza ku wykazaniu nieprawidłowości wydanych już uprzednio w sprawie zwrotu nieruchomości wyroków sądowych. Skoro tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jak i Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zobowiązał organy administracji do zawieszenia postępowania w tej sprawie celem umożliwienia rozstrzygnięcia odrębnego sporu przed sądem cywilnym – to nie są zasadne argumenty skargi sprowadzające się do kwestionowania tego zagadnienia lub wskazywania, że organy administracji nie miały podstaw do zawieszania postępowania w tej sprawie. Jeszcze raz należy podnieść, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. w danej konkretnej sprawie, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. To związanie ma właśnie miejsce w tej sprawie i stanowi podstawę do działań objętych zaskarżonym postanowieniem, czyli do zawieszenia postępowania. Należy również podnieść i to, że ta sprawa dotyczy jedynie badania legalności postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu (części) wywłaszczonej nieruchomości. Sąd więc nie mógł objąć swoim rozpoznaniem badania jakichkolwiek kwestii merytorycznych i ograniczył zakres kognicji do przedmiotu tej sprawy, jakim jest ocena zgodności z prawem zawieszenia postępowania. Rekapitulując, w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził istotniejszego naruszenia procedury administracyjnej przez organy administracji w stopniu, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.