II SA/Kr 77/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Kółka "A" w S. na decyzję Wojewody z dnia 20 lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Starosta N. , decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r., nr [...], na podstawie art. 136 ust.3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku W.R. , orzekł o odmowie zwrotu działki ewid. nr 1 (poprzednio oznaczonej jako pgr.I.kat. [...] ) o powierzchni 3965 m2, objętej Kw nr [...], położonej w S. , wywłaszczonej na cel budowy zaplecza technicznego dla Kółka A. w S. . Organ pierwszej instancji wskazał, że orzeczenie o wywłaszczeniu wydane zostało przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu [...] maja1965r., na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz.94). Decyzją z dnia [...] października 1965r., Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, nie uwzględniła odwołania W.S. . Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznano W.S. decyzją z dnia [...] lipca 1965r. Według Starosty, mimo nieodnalezienia załącznika graficznego do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...]1964r., na podstawie zebranego materiału dowodowego, a szczególności planu realizacyjnego zagospodarowania przestrzennego terenu dla rozbudowy zaplecza technicznego [...] w S. , zatwierdzonego przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. w dniu [...] 1972r., zeznań świadków oraz oględzin nieruchomości, należy stwierdzić, że nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, czyli na budowę zaplecza technicznego dla Kółka A. w S. Na wywłaszczonej działce dokonano w okresie od 1965r. do 1972r. zagospodarowania terenu, przebudowy istniejących budynków oraz wzniesienia nowych. Od rozstrzygnięcia Starosty N. odwołała się W.R. , zarzucając m.in.: wydanie decyzji przez Starostę. N. , w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność powiatu, tj. osobę, która jako pracownik organu podlega wyłączeniu z mocy prawa - art. 24 § 1 K.p.a., niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych, sprzeczność istotnych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym oraz naruszenie art. 137 i art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez dowolne przyjęcie braku przesłanek do zwrotu nieruchomości. Decyzją z dnia [...]lipca 2004r., nr [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomość stanowiąca działkę nr 2 jest przedmiotem własności Skarbu Państwa. Wskazano, iż nie została wydana decyzja stwierdzająca nabycie nieruchomości przez Powiat N. a zatem brak jest podstaw, określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., wyłączenia Starosty N. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Następnie organ II instancji, przytaczając przepis art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.) wskazał, iż postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno toczyć się z udziałem wszystkich stron. Powołując się na w/w przepis oraz art. 28 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że stronami postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotami mającymi interes prawny, są: poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, którym przysługuje inny prawnorzeczowy lub obligacyjny tytuł do tej nieruchomości. Według Wojewody , organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie wystarczających ustaleń. Tymczasem kserokopie materiałów zgromadzonych w teczce o nazwie "Dokumentacja Kółka A. w S. " sugerują, że nieruchomość jest przedmiotem dzierżawy. Nadto, w trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda uzyskał informację Kółka A. w S. , że część majątku Kółka A. jest wydzierżawiona. Do pisma zawierającego tę informację dołączono umowę dzierżawy z dnia [...] 2003r., zawartą między przedstawicielami Kółka A. w S. a K.N. i G.N. . W ocenie organu odwoławczego stronami przedmiotowego postępowania o zwrot nieruchomości powinni być więc także K.N. , czy G.N. . Wskazano, iż Starosta nie uwzględnił tych stron. Brak udziału w postępowaniu uprawnionych podmiotów, określonych w art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadnia zaś ponowne jej rozpoznanie przez organ pierwszej instancji. Rozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy naruszałoby gwarantowaną przepisem art. 15 K.p.a. zasadę dwukrotnego rozpoznania sprawy. Niezależnie od powyższego Wojewoda zauważył, że kopie dokumentów których zgodności z oryginałami nie potwierdzono, nie są dokumentami w rozumieniu art. 75 K.p.a. Wobec tego ustalenia poczynione przez organ I instancji na podstawie takich kserokopii organ odwoławczy uznał za dowolne. Nadto podniesiono iż, w postępowaniu przed Starostą nie pouczono świadków o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Uzyskane w ten sposób informacje organ odwoławczy także uznał za ustalenia dowolne. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadka K.B. oraz z przesłuchania strony W.R. , Wojewoda, przytaczając regulacje art. 78 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 K.p.a., stwierdził, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu, jeśli wniosek dowodowy dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych. Powinien jednak wskazać konkretne motywy takiego stanowiska. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyło Kółko A. w S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 12 i 12, 89, 136 i 140 K.p.a. przez ich niezastosowanie, mimo wystąpienia przesłanek, celem uzyskania przyśpieszenia załatwienia sprawy, tym bardziej, że przed Sądem Rejonowym w N. zawisła sprawa wniesiona przez Zarząd Kółka A. w S. o prawo zabudowy (art. 231 k.c.), która została zawieszona do czasu zakończenia sprawy administracyjnej o zwrot nieruchomości. Zdaniem skarżącego, uchybienia wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mogły być uzupełnione w postępowaniu przed organem odwoławczym. Po tak uzupełnionym przez organ II instancji postępowaniu dowodowym należałoby rozważyć możliwość zawarcia ugody w trybie art. 13 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2007r., sygn. akt II SA/Kr 1068/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi Kółka A. w S. na decyzję Wojewody, z dnia [...] lipca 2004r., nr [...] , w przedmiocie zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji analizując treść art. 138 § 2 k.p.a. skonstatował, iż decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Sąd odnotował, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji były trzy okoliczności. Pierwsza okoliczność dotyczyła stron postępowania. Organ odwoławczy uzyskał odpowiedź na wątpliwość dotyczącą dzierżawy i podmiotu mającego tytuł obligacyjny. Według Sądu I instancji, Wojewoda nie wyjaśnił dlaczego, w tej sytuacji, ustalenie wszystkich stron i wezwanie ich do udziału w postępowaniu nie może być przeprowadzone przez ten organ i dlaczego uznał, że wyjaśnienie tej okoliczności wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Po drugie wskazano, iż w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, dlaczego w toku postępowania odwoławczego nie można uzupełnić wad dotyczących dowodów z dokumentów, które w postępowaniu przed Starostą przedstawiono tylko jako kopie nie potwierdzone za zgodność z oryginałem. Trzecią okolicznością były wady związane z przesłuchaniem świadków. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie wyjaśniono, dlaczego wad tych nie można było uzupełnić w toku postępowania odwoławczego. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skargę kasacyjną wniósł Wojewoda . Zaskarżył wyrok w całości oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie, że decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2004r., nr [...] , narusza przepis art. 138 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w sytuacji niewłaściwego ustalenia stron postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez organ drugiej instancji brak było podstaw do zastosowania powołanej wyżej normy i w oparciu o nią do uchylenia decyzji Starosty z dnia [....] kwietnia 2004r., nr [...] w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda , przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych, wywodził, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, braki w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mogły być sanowane przez organ drugiej instancji. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, gdyż nie została wyjaśniona mająca istotne znaczenie dla sprawy okoliczność, tj. czy w postępowaniu o zwrot nieruchomości brały udział wszystkie strony. Wojewoda dodał, że braki w zebranym materiale dowodowym stanowiły jedynie dodatkową przesłankę wydania decyzji kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Kółko A. w S. Domagało się oddalenia skargi kasacyjnej. Uznało słuszność stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty kasacyjne za usprawiedliwione. Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz.543 ze zm. - w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603), zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą żądać poprzedni właściciel lub jego następca. W ocenie Sądu II instancji nie jest to jedyny przepis z którego może wynikać interes prawny skutkujący prawem do udziału w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 138 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Oznacza to, że osoby uprawnione z wymienionych w art. 138 ust.2 stosunków obligacyjnych mają interes prawny w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. uchwała NSA z dnia 13 października 2003r., sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10; Tadeusz Woś "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonej nieruchomości", Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 237-238). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2005r. uchylił decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2004r., z uwagi na, że część nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości została wydzierżawiona, a dzierżawcy nie brali udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Brak udziału strony w postępowaniu, bez własnej winy strony, jest przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu II instancji należało ocenić, czy zasada określona w art. 10 § 1 k.p.a. zostanie zrealizowana, gdy strona, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zostanie dopuszczona do udziału w postępowaniu odwoławczym, czy też konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przed organem pierwszej instancji, z udziałem wszystkich stron. Wskazano, iż ta druga możliwość wchodzi w grę tylko w razie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części zachodzi z pewnością wówczas, gdy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w ogóle lub gdy przeprowadzono je tylko w takiej części, że jego uzupełnienie nie jest możliwe przed organem odwoławczym w ramach uprawnienia wynikającego z art. 136 K.p.a. Nie wyczerpuje to jednak hipotezy art. 138 § 2 K.p.a. Możliwa jest bowiem taka sytuacja, w której przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające obarczone jest takimi wadami, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. W istocie jest to stan, w którym rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Do takich naruszeń przepisów procesowych, dezawuujących przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, należy brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. (por. Grzegorz Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", Kantor Zakamycze 2007, s. 214). W myśl art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jeśli natomiast strona takiej możności nie miała, na skutek niewywiązania się przez organ z obowiązku określonego w art. 10 § 1 K.p.a., to obarczone takim uchybieniem postępowanie wyjaśniające nie może być podstawą rozstrzygnięcia. Należy wówczas ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z udziałem wszystkich stron, przed organem pierwszej instancji. Jeśli sprawa znajduje się na etapie postępowania odwoławczego, należy uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 124/97, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1047/96, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 894/99, niepublikowany; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 143/07, niepublikowany). W myśl art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jeśli natomiast strona takiej możności nie miała, na skutek niewywiązania się przez organ z obowiązku określonego w art. 10 § 1 K.p.a., to obarczone takim uchybieniem postępowanie wyjaśniające nie może być podstawą rozstrzygnięcia. Należy wówczas ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z udziałem wszystkich stron, przed organem pierwszej instancji. Jeśli sprawa znajduje się na etapie postępowania odwoławczego, należy uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 124/97, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1047/96, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 894/99, niepublikowany; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2007r., sygn. akt II SA/Gl 143/07, niepublikowany). Mając powyższe na uwadze NSA w Warszawie uznał, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji było zatem zgodne z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak zasadnie podkreśla się w doktrynie wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe (zob. B. Gruszczyński: Komentarz do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005). Oznacza to, że na gruncie niniejszej sprawy wiążące jest stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, iż decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty N. i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania była prawidłowa. Należy przyjąć za NSA, iż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie brały udziału wszystkie strony postępowania. Zgodnie z jedną z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego przyjętą w art. 10 organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić czynny udziału stronom postępowania w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uwzględniając zaś, że stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoba, która wykaże przysługujący jej tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości, jak też uwzględniając treść przepisu art. 28 k.p.a. który wskazuje kto może być stroną postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości toczącym się przed Starostą N. nie został prawidłowo ustalony krąg osób uprawnionych do udziału w tym postępowaniu. Kwestia ta zaś ma o tyle istotne znaczenie, że niebranie udziału przez stronę w postępowaniu, w tym przypadku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, daje podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. W konsekwencji, wbrew zarzutom zawartym w skardze, ze względu na wyżej wskazane okoliczności, postępowanie administracyjne musi być ponownie przeprowadzone przez organ administracji publicznej, aby stało się zadość zasadzie dwuinstancyjności. Podkreślił to również w swoim orzeczeniu z 4.12.2008r. NSA w Warszawie. Organ odwoławczy – Wojewoda - nie może we własnym zakresie uzupełniać postępowania administracyjnego (np. wzywać do udziału w sprawie) z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę podziela stanowisko NSA, który nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2004 r. znak: [...] uchybień skutkujących koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Skargę zatem należało oddalić mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.