II SA/Kr 786/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi P.W. , następcy prawnego po S.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 września 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego P.W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1844/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi S.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 września 2011 r., nr [....] , którym utrzymano w mocy postanowienie tego Kolegium z dnia 20 maja 2010 r., nr [....] , odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty W. z dnia 4 marca 2007 r., nr [....] w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości T. , gmina K. W uzasadnieniu swojego postanowienia Sąd wskazał, iż w dniu wnoszenia skargi, tj. 2 listopada 2011 r., S.W. , jako właścicielka nieruchomości objętej procesem scalania gruntów, była uprawniona do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Jednakże w dniu 4 listopada 2011 r. przekazała własność tej nieruchomości w drodze darowizny na rzecz P.W. , który został dopuszczony do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W ocenie Sądu okoliczność przeniesienia prawa własności nieruchomości oznaczała, iż skarżąca utraciła przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a co za tym idzie przestał istnieć przedmiot zaskarżenia. To zaś powodowało konieczność umorzenia postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargi kasacyjne od powyższego postanowienia wnieśli S.W. i P.W. . W jednobrzmiących skargach kasacyjnych domagano się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Postanowieniu postawiono m.in. zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a., przez bezpodstawne umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, mimo iż postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe z tzw. "innych przyczyn" niż wskazane w art. 161 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Skarżąca nie utraciła interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia, gdyż ten zachowała na mocy postanowień art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, a gdyby nawet przyjąć odmiennie niż jednoznacznie stanowi tenże art. 21 ust. 2, to i tak skutkiem zbycia przez skarżąca jej udziałów we współwłasności nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [....] obr. T. , powiat [....] , było następstwo prawne również w ramach przedmiotowego postępowania, albowiem nabywca tych udziałów skutecznie zgłosił udział w tym postępowaniu i został postanowieniem WSA w Krakowie dopuszczony do udziału w przedmiotowym postępowaniu, w którym w całości poparł skargę oraz przyłączył się do jej wszystkich zarzutów, twierdzeń oraz wniosków, w tym przyłączył się do wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 września 2011 r., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2013 roku (II OSK 871/13) uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 161 § 1 ustawy P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy skarżący skutecznie cofnął skargę; w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; oraz gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, nastąpi brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkujący tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość taka wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do uznania, iż postępowanie wszczęte skargą S.W. stało się bezprzedmiotowe. Sąd przyjął bowiem, iż z uwagi na przeniesienie prawa własności nieruchomości objętej postępowaniem scaleniowym po złożeniu skargi do sądu przestał istnieć przedmiot zaskarżenia. Jednakże Sąd zupełnie pominął w swych rozważaniach, iż P.W. , na rzecz którego S.W. przeniosła prawo własności nieruchomości, zgłosił swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a z treści jego pism wynikało bezsprzecznie, że w całości poparł skargę, wszelkie zawarte w niej zarzuty i wnioski. Nie budzi natomiast wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego mogą pojawić się zmiany podmiotowe związane z przejściem praw i obowiązków na inne osoby(por. wyrok NSA z dnia 10 października 2007r., sygn. akt I OSK 1124/07). W kontrolowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnieniu zabrakło rozważań w tym przedmiocie, a ponadto Sąd I instancji nie objął również badaniem postanowień zawartych w przepisie art. 21ust.2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w podnoszonym przez skarżącą aspekcie przymiotu strony. Mając uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga skutkuje uchyleniem tak zaskarżonego, jak i poprzedzającego je postanowienia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wzmianka w księdze wieczystej lub złożenie wniosku do zbioru dokumentów ma ten skutek, że wszystkie późniejsze zmiany stanu własności jak i obciążeń pozostają bez wpływu na przebieg postępowania scaleniowego lub wymiennego, chyba że dokonane zostały za zgodą starosty. Z treści zacytowanego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że zmiana stanu własności gruntu dokonana bez zgody starosty (jak w przedmiotowym wypadku) skutkuje jedynie tym, że nie ma to wpływu na przebieg postępowania scaleniowego. Dochodzi natomiast do zmiany właściciela gruntu, a co za tym idzie zmiany podmiotu, który posiada interes prawny w udziale w postępowaniu scaleniowym. Skoro zatem w dniu 4 listopada 2011 r. skarżąca przekazała własność nieruchomości objętej scaleniem w drodze darowizny na rzecz syna P.W. , który w całości poparł skargę, przyłączył się do wszystkich zarzutów, twierdzeń oraz wniosków, w tym do wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia i został dopuszczony do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, to skarżąca utraciła przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a stroną niniejszego postępowania stał się P.W. . Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (postanowieniem) wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z redakcji zacytowanego art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. wynika, że tzw. podstawa wznowieniowa jest odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania, przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu i tak jak naruszenie prawa materialnego, jak też inne naruszenie przepisów postępowania, uwzględniana jest przez sąd administracyjny z urzędu. Jak bowiem wynika z wcześniej przytoczonych przepisów, sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 145 p.p.s.a., w przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści tego przepisu, dokonanie takiej oceny jest konieczne jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), czy też w wypadku naruszenia innych przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Przechodząc do niniejszej sprawy należy wskazać, że w kontrolowanym przez sąd postępowaniu administracyjnym, organ bezpodstawnie zastosował art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz art. 49 k.p.a. Trafnie bowiem argumentuje skarżący, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty W. z dnia 4 marca 2007 r., nr [....] w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości T. gmina K. , nie jest tożsame z postępowaniem o wszczęciu tegoż postępowania scaleniowego. Natomiast tak przepis art. 49 k.p.a., jak również art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, są przepisami szczególnymi i nie można ich interpretować rozszerzająco. Skoro zatem art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stanowi, że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia i z chwilą upływu14 dni, postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia, to taki tryb doręczeń dotyczy wyłącznie postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego. Podkreślić również należy, że brak w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów analogicznych przepisów jak art. 127 ust. 7a prawa wodnego, czy art. 5a ust. 1 prawa budowlanego ("gdy liczba stron postępowania przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a."), nie daje podstaw do tego aby zawiadomienie o decyzjach, czy postanowieniach poprzez dokonanie publicznego ogłoszenia rozciągać na postanowienia wydane w odrębnym postępowaniu, toczącym się w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego. Tymczasem SKO doręczyło zaskarżone postanowienie kilku podmiotom, częściowo takim, co do których - jak trafnie podnosi skarżący - istnieją istotne wątpliwości, czy przysługuje im status strony w postępowaniu scaleniowym, a całkowicie pominęło szereg podmiotów, którzy taki status posiadają, jako uczestnicy postępowania scaleniowego. W powyższy sposób organ naruszył zarówno art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., jak również art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia kręgu stron i dokonania doręczenia zaskarżonego postanowienia, mogło mieć bowiem istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony akt został bowiem wydany bez zapoznania się ze stanowiskiem wszystkich uprawnionych podmiotów, którzy biorąc udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego, mogliby przedstawić przekonujące argumenty przeciwne do tych, które zaprezentował organ. Uzupełniająco należy wskazać, że uchylając postanowienia, sąd nie dokonał merytorycznej oceny wszystkich zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organ i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem co do wniosku o stwierdzenie nieważności i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Mimo bezpośrednio powyżej wyrażonego stanowiska, w ocenie Sądu konieczne jest jednak wskazanie, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien wnikliwiej rozważyć zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [....] z dnia 4 marca 2007 r., nr [....] w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości T. , gmina K. , gdyż taki sposób odniesienia się do tych zarzutów, jaki przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, uchybia również art. 107 § 3 k.p.a. Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b i c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.