II SA/Kr 789/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. i M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2025 r., znak: SKO.OŚ/4170/72/2025 w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej zezwolenia na wytwarzanie odpadów I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz B. S. i M. S. solidarnie kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 789/25 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 27 stycznia 2025 r., znak: WS-06.6221.1.2025.UJ, wydanym m.in. na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), negatywnie zaopiniował pozwolenie na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem zbierania odpadów oraz przetwarzania odpadów w procesach odzysku, dla zakładu B. i M. S. (P. w K.) zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w K., wskazując przy tym, że: - w świetle § 11-13 uchwały nr LXI/859/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów-Rybitwy" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2012 r. poz. 6544) prowadzenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami jest dopuszczalne na terenach 1PUo-3PUo, a działka leży w terenach 8PU i 2ZU; - strony nie mogą skorzystać z dobrodziejstwa art. 35 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 11 planu miejscowego (Do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem ustalonym w niniejszym planie dopuszcza się dotychczasowe wykorzystanie działek, w tym utrzymanie istniejących bocznic kolejowych oraz związanych z nimi obiektów i budowli), bo chodzi o wydanie zezwolenia po upływie terminu ważności dotychczasowego, czyli nie o kontynuowanie dotychczasowej działalności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 18 kwietnia 2025 r., znak: SKO.OŚ/4170/72/2025, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia B. i M. S., utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy, podkreślając przy tym, że tego typu działalności nie można prowadzić na działce leżącej w terenie 8PU, natomiast naruszeniem art. 8 § 2 k.p.a. nie jest sytuacja, w której legalna decyzja jest odmienna od innej wydanej w analogicznym stanie faktyczno-prawnym. W skardze B. S. i M. S. wnieśli o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z: 1) decyzji MWM z 12 lutego 2015 r., 2) decyzji MWM z 30 kwietnia 2020 r., 3) postanowienia PMK z 28 lutego 2020 r., 4) decyzji MWM z 3 marca 2023 r., 5) postanowienia PMK z 15 września 2022 r., 6) decyzji MWM z 6 września 2024 r., 9) postanowienia PMK z 25 lipca 2024 r., 10) pisma WPP UMK z 10 marca 2025 r., 11) pisma WPP UMK z 19 grudnia 2013 r. – na okoliczność istnienia spółek, które uzyskały pozytywne opinie –zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 41 ust. 6a u.o.; 2) § 7 pkt 11 planu miejscowego, który pozwala na działalność gospodarczą prowadzoną w takiej samej formie jak w 2006 r. i w 2015 r.; 3) art. 7 k.p.a. przez m.in. brak wezwania do uzupełnienia dowodów; 4) art. 7a i art. 81a k.p.a. przez nieuwzględnienie wątpliwości na korzyść skarżących (wydanie im zezwolenia w 2015 r.; wydanie zezwoleń C. w 2020 r. oraz G. w 2023 i 2024 r.; pismo z 10 marca 2025 r. dopuszczające kontynuację działalności; skierowane do S. pismo z 19 grudnia 2013 r. dopuszczające prowadzenie gospodarki odpadami na terenach "PU"; brak zagospodarowania obszaru w sposób określony w planie miejscowym); 5) art. 8 § 1, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. W uzasadnieniu skargi powołali się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (II OSK 1553/16, II SA/Gd 208/18, II OSK 336/16, II SA/Łd 855/21), podnieśli sprzeczność rozstrzygnięcia z argumentacją sformułowaną przez WSA w Krakowie na gruncie innej sprawy (II SA/Kr 18/25), zaś nade wszystko zarzucili organowi brak konsekwencji, bo odmówiono im pozytywnego zaopiniowania, podczas gdy nieprzerwanie prowadzą działalność gospodarczą od 2006 r., ich zezwolenie z 2015 r. wydane już po uchwaleniu planu miejscowego w 2012 r. nie było zmieniane, zaś inne podmioty w latach 2020-2024 uzyskały nowe zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba przybliżyć istotę opiniowania, o którym mowa w sprawie. Mianowicie zgodnie z art. 41 ust. 6a i 6b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2023.1587 t.j., dalej "u.o."), organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. 6b. W przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803) przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną. Trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie Prezydent tylko opiniował, albowiem postępowanie główne prowadzi Marszałek Województwa Małopolskiego. Obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania merytorycznej decyzji, kończącej to postępowanie, nie są tożsame. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający - choć nie wydaje decyzji rozstrzygającej istotę sprawy - powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to jednak, że zobligowany jest do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie, jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r. II OSK 3259/20 LEX nr 3190443). Z drugiej jednak strony – opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z 2012 r. o odpadach, powinna konsekwentnie nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2021 r. II SA/Kr 13/21 LEX nr 3179195). Przepis art. 41 ust. 6a i 6b ustawy z 2012 r. o odpadach w ogóle nie normuje zakresu kognicji organu opiniującego wniosek o wydanie pozwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, w tym w szczególności nie ogranicza zakresu przedmiotowego takiej opinii jedynie do zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym ( wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 września 2021 r. II SA/Lu 275/21 LEX nr 3247809). Opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, powinna nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy. Oznacza to, że opiniując organ powinien odnieść się do tych wszystkich okoliczności, które z uwagi na okoliczności faktyczne i prawne danego przypadku, będą istotne do oceny zasadności wniosku. W opinii organ może i powinien odnieść się także do okoliczności warunkujących wydanie zezwolenia na zbieranie lub przetwarzania odpadów, do których art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o. zalicza nie tylko zgodność zamierzonego gospodarowania odpadami z prawem miejscowym, ale także szeroko rozumianą zgodność przedsięwzięcia z pozostałymi przepisami prawa (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2024 r. IV SA/Po 777/24, LEX nr 3791833). W kontrolowanym postępowaniu organ w opinii wskazał tylko jedną okoliczność – treść planu miejscowego i niezgodność z planem prowadzonej działalności na działce [...] w terenie głównie "8PU" (działka leży tylko marginalnie w terenie "2ZU")`. Zachował się zatem w ocenie Sądu tak, jakby wydawał zaświadczenie o zgodności bądź nie z planem miejscowym. Tymczasem organ miał wydać opinię – czyli odnieść się do wszystkich okoliczności relewantnych w sprawie z punktu widzenia swoich kompetencji. Wedle art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2024.1465 t.j.): Art. 7. 1. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Ponadto zgodnie z ustawą o odpadach zasadniczo właściwy do nakazania usunięcia odpadów jest zgodnie z art. 26 ust. 2 wójt, burmistrz i prezydent miasta. Z tego wynika, że kwestie relewantne dla organu opiniującego w trybie art. 41 ust. 6a to oprócz ładu przestrzennego także kwestie prawidłowej gospodarki odpadami, tak z punktu widzenia ochrony środowiska, jak i ustawy o odpadach. Jak już wspomniano, opinia w sprawie została zawężona wyłącznie do kwestii braku zgodności z planem. Tymczasem zauważyć należy, że skarżący nieprzerwanie w tej samej lokalizacji prowadzą działalność zbierania i przetwarzania odpadów w procesach odzysku od 2006r. Działalność ta była objęta decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 12.02.2015r. znak SR-III.7221.3.2015 MW, zmienioną decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 29.03.2021r. znak SR-III.7221.44.2020.MW udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku oraz zbierania odpadów. Prezydent potwierdził również informację, że w ramach kontynuowania działalności zostanie ograniczony katalog odpadów przewidzianych do przetwarzania ( bez zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz działalności polegającej na przetwarzaniu zbiorników zawierających gaz). W związku z upływem terminu ważności wcześniejszych decyzji skarżący starają się o nowe pozwolenie. To, co jednak zwraca uwagę, to fakt, że uchwała nr LXI/859/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 21.11.2012r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów-Rybitwy" obowiązuje, co należy podkreślić, od 4.01.2013r.r., co oznacza, że w trakcie jej obowiązywania skarżąca uzyskała dwukrotnie przedłużenie zezwolenia aż do 2024r. Inaczej mówiąc, od 2013r. w terenie 8PU obowiązywał nieustająco brak aprobaty planistycznej na zbieranie odpadów co nie przeszkadzało organom przedłużać zezwolenie. Co więcej, z dokumentacji przedłożonej przez skarżących wynika, że inne podmioty zbierające lub przetwarzające odpady niejako po sąsiedzku na terenach PU uzyskały w podobnych postępowaniach pozytywne opinie Prezydenta Miasta Krakowa: -C. Sp. z o.o. w 2020r. -G. Sp. z o.o. - we wrześniu 2022r. i w lipcu 2024r. W dołączonych opiniach dotyczących tych przedsiębiorców Prezydent rozważał rodzaj odpadów i zakres prowadzonej działalności. Wskazywano na treść planu, ale jednocześnie podkreślano, że przedmiotowa działalność ma miejsce od wielu lat. Powoływano się na § 7 ust. 11 planu zezwalający na dotychczasowe wykorzystanie działek do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z przeznaczeniem. Zwraca uwagę, że z pisma skierowanego z Urzędu Miasta do skarżących z dnia 10.03.2025r. /k.35 akt sądowych/ zdaje się wynikać, że stanowisko Urzędu nakierowane jest na dalsze prowadzenie przez skarżących działalności, skoro powołano tam wspomniany § 7 ust. 11 planu. W ocenie Sądu, jako że opinia nie jest zaświadczeniem, winna przedstawiać stanowisko organu w opiniowanej kwestii, jak to wyżej podkreślono, w ramach jego kompetencji. W tym zatem wypadku, skoro skarżąca prowadzi działalność na tym terenie od wielu lat – organ winien odnieść się do tej okoliczności. Skoro jest wiadomym, że inne firmy prowadzące zbliżoną działalność na tym terenie – otrzymują pozytywną opinię na bazie tych samych zapisów planu miejscowego, organ winien odnieść się do kwestii, dlaczego uważa, że działalność skarżących na terenie 8PU nie może być kontynuowana. W tym bowiem zakresie nie jest wystarczającym powołanie się na brzmienie planu miejscowego, skoro od 12 lat pozytywnie opiniowano zbieranie odpadów na terenach PU i nadal się to czyni. Oczywiście, jak to już wyżej powiedziano, nie jest zadaniem organu przy wydawaniu opinii zastępowanie organu rozstrzygającego sprawę. Niemniej opinia musi zawierać stanowisko organu co do tego, czy jego zdaniem skarżący mogą nadal prowadzić działalność w terenach 6PU, a jeśli nie, to dlaczego. Przy czym, jak to już wskazano, powołanie się wyłącznie na zapisy planu będzie niewystarczające. Organ zatem ponownie sporządzi opinię z uwzględnieniem powyższych uwag. W szczególności organ weźmie pod uwagę pozytywne opinie wydawane innym podmiotom na terenach PU i w przypadku opinii negatywnej winien przed jej wydaniem przeanalizować różnice w odniesieniu do działalności skarżących. Odnosząc się zaś pokrótce do orzecznictwa NSA przedstawionego przez SKO co do tego, że prawo do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma ograniczony w czasie charakter i trwa aż do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności zezwolenia - podkreślenia wymaga, że orzeczenia te generalnie dotyczą sytuacji orzekania przez organ uprawniony do wydania zezwolenia bądź jego przedłużenia, a nie przez organ współdziałający. Ten ostatni ma zaopiniować ewentualne przedłużenie tej działalności pod kątem tego, czy w świetle swoich kompetencji chce jej przedłużenia, czy też nie a jeżeli nie, to dlaczego ( zważywszy że ocenia pozytywnie inne podmioty w podobnej sytuacji planistycznej). Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że inne podmioty uzyskują pozytywne opinie w takich samych warunkach planistycznych. Końcowo należy wskazać, że do opinii, o której mowa w art. 41 ust. 6a u.o., stosuje się przepis art. 106 k.p.a. Postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 106 § 1 i 5 k.p.a., chociaż ma charakter wyłącznie pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, jest postępowaniem autonomicznym w stosunku do tzw. postępowania głównego i obowiązują w nim w związku z tym wszystkie prawa i obowiązki wynikające z przepisów procesowych, w tym ustanowione w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Na organie współdziałającym ciąży zatem obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego objętego współdziałaniem oraz do załatwienia sprawy - w zakresie swojej właściwości - w oparciu o zebrany materiał dowodowy, wszechstronnie następnie rozpatrzony (art. 80 k.p.a.) ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2023 r. VII SA/Wa 483/23, LEX nr 3571064). Ponadto oznacza to, że zastosowanie ma w tym postępowaniu także art. 10 k.p.a. Jednak nie jest trafny w tym wypadku zarzut skarżących naruszenia tego przepisu przez organ odwoławczy. Organ ten dysponował dokumentami ( tymi samymi, które dołączono do skargi) i zajął stanowisko akceptujące decyzję organu I instancji. Sąd stanowisko to uważa za wadliwe jedynie ze względu na rodzaj i zakres argumentacji, o czym była wyżej mowa. Skarżący nie wykazali natomiast, w jaki sposób chcieliby czynnie uczestniczyć w postępowaniu odwoławczym i jak to by mogło wpłynąć na stanowisko organu. Z tych względów zarzut naruszenia tego przepisu jest chybiony. Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.