II SA/Kr 8/02

Sygn. akt II SA/Kr 8 /02 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : NSA Stanisław Biernat AWSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2005 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania A.C. od decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] października 2001 r. , znak: [...] w sprawie odmowy udzielenia pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w kwocie po 447 zł od 1 czerwca 2001 r. z przeznaczeniem na bieżące potrzeby, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 5 października 2001 r. A.C. nawiązując również do swoich poprzednich podań z miesiąca lipca, sierpnia i września 2001 r., zwrócił się do Dyrekcji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. o udzielenie realnej pomocy materialnej, adekwatnej do sytuacji w jakiej się znajduje, w postaci m.in. zasiłku okresowego w kwocie 447 zł miesięcznie, począwszy od 1 czerwca 2001 r. Stwierdził, że dotychczas Dyrekcja MOPR w K. odmawia mu jakiejkolwiek realnej pomocy, natomiast poprzez swoich funkcjonariuszy szykanuje go i wręcz naigrywa się z jego położenia. Ponadto co miesiąc w miejscu jego zamieszkania przeprowadzane są uciążliwe wywiady środowiskowe, a w ich wyniku organ uporczywie odmawia wnioskodawcy udzielenia żądanej pomocy. Zmusza to wnioskodawcę do wystąpienia z powództwem cywilnym o odszkodowanie przeciwko gminie K. Organ pierwszej instancji odmówił A.C. pomocy w formie zasiłku okresowego w kwocie po 447 zł od 1 czerwca 2001 r. powołując jako podstawę prawną podjętej decyzji m.in. przepisy art. 31 ustawy o pomocy społecznej i wskazując, że pomoc taka nie może zostać udzielona z uwagi na ograniczone środki finansowe na realizację zadań zleconych i konieczność zapewnienia w pierwszej kolejności wypłaty świadczeń obligatoryjnych. Wskazano także, że z uwagi na trudną sytuację bytową strony, spowodowaną bezrobociem, w miesiącu październiku udzielono A.C., pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A.C. zarzucił decyzji pierwszej instancji brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz wyjątkowy cynizm i złą wolę. Zdaniem odwołującego się decyzja ta została wydana w ukryciu, bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Poprzedzał ją wywiad środowiskowy, który był okazją do nękania go. W wywiadzie zamieszczono nieprawdziwe dane, przez co został zmuszony do wizyt w placówce rejonowej MOPR-u, aby przedłożyć zaległe rachunki za gaz i telefon. Odwołujący podniósł również, że nie okazano mu dokumentacji MOPR, czego domaga się od wielu miesięcy. W związku z powyższym A.C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z jego udziałem oraz umożliwienie mu wglądu do akt sprawy i dokumentacji urzędowej MOPR w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64 , poz. 414 z późn. zm.), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje m.in. osobom samotnie gospodarującym, których dochód nie przekracza 447 zł. Zasada ta obowiązuje do wszystkich pieniężnych świadczeń, w tym zasiłków okresowych, przyznawanych na podstawie art. 31 tej samej ustawy. Podkreślono przy tym w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy, że A.C. posiada status osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku. Nie osiąga żadnych własnych dochodów i jedynym źródłem jego utrzymania są świadczenia z pomocy społecznej. Ma także zasądzone alimenty na dzieci, których nie reguluje z uwagi na zupełny brak środków na ten cel. Z żoną pozostaje w separacji. Zamieszkuje we wspólnym mieszkaniu z żoną i dwojgiem dzieci. Z uwagi na brak możliwości, nie partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania. Kolegium uznało w związku z powyższym, że A.C. spełnia ustawowe kryteria kwalifikujące go do uznaniowych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym zasiłków okresowych. Podkreślono jednak, że zasadniczą przyczyną odmowy udzielenia stronie zasiłku okresowego w wysokości po 447 zł począwszy od 1 czerwca 2001 r. jest brak środków finansowych. Kolegium wskazało na sprawozdanie organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2001 r., z którego wynika, że organ ten na realizację wszystkich zadań zleconych w 2001 roku otrzymał dotację w wysokości 7.548.000 zł. Do końca października wydatkowano na świadczenia obligatoryjne kwotę 6.584.653 zł. Miesięcznie na wypłatę świadczeń o charakterze obowiązkowym potrzeba 750.000 zł. Posiadane środki nie pokrywają w pełni tego rodzaju świadczeń. Dlatego też organ w ramach realizacji zadań zleconych nie udziela w ogóle uznaniowych zasiłków okresowych. Wszelka pomoc pieniężna o charakterze uznaniowym realizowana jest z funduszy własnych, w formie zasiłków celowych. Liczba osób i rodzin wymagających pieniężnej pomocy społecznej stale wzrasta. Relatywnie natomiast maleje wysokość udzielanych świadczeń. Średnia kwota udzielanych zasiłków celowych wynosi około 64 zł. W związku z tym organ pierwszej instancji w żaden sposób nie może zadośćuczynić żądaniu odwołującego się w przedmiocie udzielenia mu zasiłku okresowego w kwocie po 447 zł miesięcznie, począwszy od 1 czerwca 2001 r. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że organ pierwszej instancji nie pozostawia A.C. bez żadnego wsparcia finansowego, bowiem odwołujący się od kilku lat otrzymuje comiesięcznie pomoc. W miesiącu październiku 2001 r., tj. w dacie podjęcia decyzji pierwszej instancji A.C. otrzymał zasiłek celowy w kwocie 60 zł. Korzysta też z bezpłatnych obiadów w dni robocze. Pomocy w zadawalającym odwołującego się zakresie, mimo pełnego zrozumienia jego wyjątkowo trudnej sytuacji, organ pierwszej nie może udzielić z powodu braku dostatecznej ilości środków finansowych. Odnosząc się do zarzutów A.C. dotyczących metod pracy pracowników socjalnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż organem właściwym do rozpatrywania skarg w tym zakresie jest Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. Z kolei ze skargą na Dyrektora MOPR w K. jako kierownika jednostki organizacyjnej gminy A.C. może zwrócić się do Rady Miejskiej w K. Zwrócono także uwagę, że A.C. ma niekwestionowane prawo do wglądu w akta swoich spraw, w każdym stadium postępowania, o czym jest informowany przez organy administracji - m.in. kwestie powyższe zostały szeroko omówione na rozprawie administracyjnej, która odbyła się przed Kolegium Odwoławczym w dniu [...] czerwca 2001 r., z wniosku A.C. i z jego udziałem. Przedmiotem zaskarżenia była wówczas wcześniejsza decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca A.C. pomocy, również w postaci zasiłku okresowego w kwocie po 400 zł, na okres trzech miesięcy. Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie, albowiem sytuacja odwołującego się, jego potrzeby i oczekiwania są utrwalone w materiale dowodowym i znane organom obydwu instancji. W skardze z dnia [...] stycznia 2002 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. akt: [...] A.C. zarzucił, iż decyzja drugiej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego i gwarantowanego . Konstytucją oraz konwencjami ratyfikowanymi przez Rzeczpospolitą Polską. Wskazał, że nie zostały uwzględnione jego żądania przesłuchania wskazanych przez skarżącego świadków oraz ustalenia przyczyn złośliwości i szykan ze strony organu pierwszej instancji, a wykładnia przepisów dokonana przez organ administracji ma charakter samowolny. A.C. wniósł o rozpoznanie jego sprawy co do istoty, uchylenie zaskarżonej decyzji, jako błędnej merytorycznie i podjętej z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do prowadzenia postępowania odwoławczego na rozprawie jawnej z jego udziałem. Wniósł również o przesłanie stosownej sygnalizacji do Wojewody o złym i skrajnie stronniczym załatwianiu jego odwołań przez Kolegium, które w jego sprawach stało się spolegliwym doradcą prawnym organu pierwszej instancji, to znaczy Rady Miejskiej w K. , z upoważnienia której działa Dyrektor MOPR w K. Skarżący zażądał również zobowiązania organu pierwszej instancji do udostępnienia mu danych, o które bezskutecznie dopomina się od kilku miesięcy, tj. statutu i regulaminu organizacyjnego MOPR, jak również budżetu i jego wykonania za 2000 i 2001 rok. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ odwoławczy podkreślił, że A.C. ma niekwestionowane podmiotowe prawo do świadczeń pomocy społecznej, w tym zasiłków okresowych przyznawanych na podstawie art. 31 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże realizacja pomocy w postaci zasiłków okresowych jest zadaniem zleconym gminie, a konstrukcja przepisów ustawy o pomocy społecznej, pozwala organowi na możliwość wyboru świadczenia, w zależności od posiadanych możliwości, bowiem celem pomocy społecznej jest udzielanie wsparcia wszędzie tam, gdzie .jest ono niezbędne. Od kilku lat organ pierwszej instancji do spraw pomocy społecznej w K. udziela skarżącemu uznaniowej pomocy społecznej świadczonej w różnych formach. Comiesięcznie A.C, otrzymuje zasiłek pieniężny i ma zapewniony jeden gorący posiłek. Otrzymuje także pomoc rzeczową w postaci ubrań, pościeli i innych. Wysokość i rodzaj świadczeń uzależniona jest od wielkości środków, jakimi w danym miesiącu dysponuje organ pierwszej instancji oraz ilości osób i rodzin wymagających wsparcia finansowego. Kolegium wskazało, że w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji sytuacja finansowa organu pierwszej instancji była wyjątkowo trudna (k. [...]). Na pomoc w ramach zadań zleconych dotacja budżetowa została przyznana w wysokości niezabezpieczającej w całości wszystkich świadczeń obligatoryjnych, stąd też z tej puli w ogóle nie było możliwe udzielanie uznaniowych zasiłków okresowych. Wszelka pomoc uznaniowa udzielana była ze środków własnych, w postaci zasiłków celowych. Organ odwoławczy podkreślił, że pomoc w postaci zasiłków okresowych ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może udzielić takiej pomocy, nie mając jednak bezwzględnego obowiązku jej udzielenia. Organ pierwszej instancji podejmując decyzję o odmowie udzielenia zasiłku okresowego w żądanej przez skarżącego kwocie od 1 czerwca 2001 r. , przyznał jednocześnie skarżącemu pomoc pieniężną w innej formie, tj. zasiłku celowego w kwocie 60 zł. Udzielił zatem skarżącemu pomocy pieniężnej, przystającej do posiadanych w tym zakresie możliwości. Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy jedyną przyczyną odmowy przyznania zasiłku okresowego był udokumentowany przez organ pierwszej instancji brak środków na realizację tego rodzaju świadczeń pomocy społecznej (k. [...], a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawierał żadnych istotnych niejasności. Pozwoliło to na jej rozpatrzenie na posiedzeniu niejawnym. Wskazano także, że A.C., był informowany na rozprawie administracyjnej, która odbyła się przed Kolegium w dniu [...] czerwca 2001 r. z wniosku skarżącego i z jego udziałem, że ma on prawo wzglądu do akt swoich spraw w każdym stadium postępowania, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji. Kolegium Odwoławcze zwróciło także uwagę, że comiesięcznie A.C. ponawia swoje żądania w zakresie pomocy w postaci zasiłku okresowego, jakkolwiek z wcześniejszych decyzji jest mu wiadomo, że na pomoc w tej postaci, w obecnej rzeczywistości liczyć nie może, z przyczyn niezależnych od organu pierwszej instancji. Realizacja pomocy w postaci uznaniowych zasiłków okresowych należy do zadań zleconych gminie. Począwszy od 2001 r. wysokość dotacji przyznawanych organowi pierwszej instancji na zadania zlecone, nie pokrywa w całości potrzeb w zakresie świadczeń obligatoryjnych takich jak: renty socjalne, zasiłki stałe, zasiłki stałe wyrównawcze. W tych warunkach nie jest w ogóle możliwe przyznawanie w ramach zadań zleconych, świadczeń uznaniowych. K. są miastem o dużym i stale wzrastającym bezrobociu. W sytuacji podobnej do sytuacji A.C. jest wiele osób i rodzin. Z posiadanych środków organ pierwszej instancji musi pomóc wszystkim potrzebującym, dlatego też zakres tej pomocy jest niewielki, zawsze niewspółmierny do oczekiwań. Na rozprawie w dniu 30 maja 2005 r. strony postępowania sądowoadministracyjnego nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A.C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. akt [...] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem inne podniesione przez skarżącego okoliczności, np. ograniczenia dostępu do dokumentacji finansowej MOPR w K. , statutu i regulaminu organizacyjnego MOPR w K. , czy też wystąpienia z postanowieniami sygnalizacyjnymi do Wojewody . Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku okresowego na wskazane przez wnioskodawcę cele. Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku okresowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, póz. póz. 414 ze zm.). Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje zarówno na etapie oceny stanu faktycznego, wykładni prawa, jak i kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony pomocą taką skarżący został wielokrotnie objęty. Jak wynika z akt spraw ze skarg A.C, będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (m.in. o sygn. akt. II SA/Kr 618/01, II SA/Kr 3452/01, II SA/Kr 3473/01, II SA/Kr 3474/01, II SA/Kr 3807/01, II SA/Kr 3808/01) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej, a w 2000 r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie [....] zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie [...] zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "[...]" w łącznej kwocie [...] zł - co daje kwotę 3953,35 zł. Średnia wysokość miesięcznej pomocy wyniosła zatem ok. 390 zł miesięcznie. Decyzją Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] przyznano A.C. zasiłek celowy w kwocie 70 zł na żywność, decyzją Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] kwietnia 2001 r., znak: [...] przyznano A.C. zasiłek celowy w kwocie 70 zł na zakup żywności i środków czystości. Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Nadmienić należy, że o zgodności powierzenia organom administracji uznaniowego działania w kwestii przyznawania zasiłków okresowych z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wypowiedział się, w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. Trybunał Konstytucyjny ITK S K 15/01 OTK 2001/8/252/. Na koniec stwierdzić trzeba, że powtarzające się pretensje A.C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba ewentualnego "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy oraz przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.