II SA/Kr 800/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi K.R. i A.R. na postanowienie nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 marca 2014 r., znak: [....] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala. Postanowieniem znak [...] z dnia 31 marca 2014r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – po rozpatrzeniu zażalenia D. C. – uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 15 listopada 2013r., znak [...], którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie ogrodzenia wybudowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości R., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w N.. Orzekając w ten sposób WINB wskazał, że w dniu 28 marca 2012 r. do PINB wpłynęło pismo D. C., o wyjaśnienie sprawy dotyczącej legalności zabudowy sąsiada na części działki nr [...], w tym sprawdzenie pozwoleń na budowę domu oraz postawienie ogrodzenia na części działki w miejscowości R. W dniu 9 lipca 2013 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne, stwierdzając do protokołu, że na działce nr [...] wybudowane zostało ogrodzenie trwałe z jednej strony przylegające do drogi gminnej z R. przez R. do wjazdu na drogę krajową [...]. Inwestor przedstawił kontrolującym zgłoszenie budowy ogrodzenia do Urzędu Miasta z dnia 30 kwietnia 1998 r. na budowę ogrodzenia, ale na działce nr [...]. Załącznikiem do tego zgłoszenia jest mapa ewidencyjna z uzgodnioną lokalizacją. Na tej mapie brak jest działki nr [...], która powstała z podziału działki nr [...]. Porównując tę mapę, opracowaną w 1991 r., z mapą sytuacyjno-wysokościową z 2002 r. stwierdzono, że ogrodzenie wybudowane zostało na działce nr [...]. Budynki: mieszkalny i gospodarczy wybudowane zostały w oparciu o pozwolenia na budowę z 1963 r. i z 2003 r. Posesja nr [...] w miejscowości R. składa się z działek nr [...], [...] i z części działki nr [...]. Do protokołu złożono również oświadczenie obecnych podczas kontroli K. R. i A. R., iż działka nr [...] użytkowana była już przez poprzednich właścicieli jako część działki nr [...] od lat 60-tych ubiegłego wieku. Wymienione osoby wniosły o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy sprawy o zasiedzenie. Zawiadomieniem PINB z dnia 4 września 2013 r., znak [...], poinformowano ustalone strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ogrodzenia na działce nr [...] w miejscowości R., wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia robót budowlanych, oraz na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. wyznaczono termin 7 do zapoznania się z aktami sprawy. Z prawa tego, w dniu 18 września 2013 r. skorzystała D. C.. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. wydał w dniu 15 listopada 2013 r. postanowienie Nr 210, znak [...], którym zawieszono przedmiotowe postępowanie. Następnie PINB postanowieniem nr [...] z dnia 17 grudnia 2013 r., znak [...], dokonał sprostowania omyłki pisarskiej w treści powyższego postanowienia, polegającej na błędnym wpisaniu znaku sprawy. Zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania wniosła D. C.. Po omówieniu stanu sprawy, badając zasadność zawieszenia postępowania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że PINB w zaskarżonym postanowieniu nie wskazał poprawnie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, powołując "art. 97 § pkt 4" k.p.a. Przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego zostały zamieszczone w art. 97 § 1 pkt 1-4 k.p.a. Również w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2013 r., znak [...], w którym sprostowano przedmiotowe postanowienie, ten błąd umknął organowi pierwszej instancji. Zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle doktryny zagadnieniem wstępnym jest sytuacja, w której wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem owego zagadnienia przez inny organ lub sąd. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, oraz zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie pierwszej przesłanki, wobec niewydania dotąd przez organ pierwszej instancji decyzji kończącej postępowanie. Jeśli chodzi o drugą przesłankę, to obowiązkiem organu jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Jako zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją. Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie. Przedmiotowy obiekt budowlany położony jest na działce nr [...] w R.. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia 21 lipca 2010r. wynika, że właścicielem działki nr [...] w R., na której zlokalizowane jest przedmiotowe ogrodzenie, jest D. C.. Inwestorami ogrodzenia są natomiast K. i A. R.. PINB uznał, że zagadnieniem wstępnym w toczącym się postępowaniu w sprawie przedmiotowego ogrodzenia jest rozstrzygnięcie przez Sąd Rejonowy w N. sprawy zainicjowanej wnioskiem J. R. z dnia 4 lipca 2013r. o uregulowanie własności nieruchomości tj. o nabycie z mocy samego prawa, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, części działki ewidencyjnej nr [...] położonej w R.. W ocenie organu odwoławczego wskazana kwestia nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w niniejszej sprawie, gdyż według wypisu z rejestru gruntów z dnia 21 lipca 2010r. właścicielem działki nr [...] w R., na której zlokalizowane jest sporne ogrodzenie jest D. C.. Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu uwłaszczeniowym nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem bieg postępowania administracyjnego związanego z doprowadzeniem do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego w oparciu o przepisy prawa budowlanego nie jest uzależniony od posiadania (lub nie) prawa własności gruntu, na którym leży obiekt budowlany. Hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. O takiej ewentualności decydują przepisy materialnoprawne. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. W art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ustanowiono natomiast obowiązek dokonania zgłoszenia właściwemu organowi budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Odnosząc to do niniejszej sprawy należy wskazać, że przy założeniu, iż ogrodzenie od strony drogi powstało w warunkach samowoli budowlanej po 1 stycznia 1995r. zastosowanie będzie miał materialnoprawny przepis art. 49b Prawa budowlanego. Wynika z niego, że nieprzedłożenie przez osobę zobowiązaną w wyznaczonym terminie 30 dni oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, polegającego na orzeczeniu w drodze decyzji administracyjnej rozbiórki obiektu budowlanego. Własność działki potwierdza wypis z rejestru gruntów. Zatem brak orzeczenia sądu w przedmiocie uwłaszczenia nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że na inwestora może zostać nałożony obowiązek rozbiórki także w sytuacji, gdy nie można w sposób bezsporny ustalić jego prawa do nieruchomości. Niezależnie od powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zauważył, że doręczenie zaskarżonego postępowania przez PINB odbyło się w sposób nieodpowiedni. Jeden egzemplarz postanowienia doręczono w jednej przesyłce adresowanej razem na obydwoje małżonków. Nawet w sytuacji, gdy strony mieszkają pod jednym adresem, przepisy k.p.a. wymagają doręczenia poszczególnych pism odrębnie każdej ze stron. Nadto z powołaniem się na poglądy orzecznictwa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, że podstawą prawną rozstrzygnięcia organu drugiej instancji jest przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mający w postępowaniu zażaleniowym odpowiednie zastosowanie z mocy odesłania zawartego w art. 144 k.p.a. W literaturze wyrażony został pogląd, zgodnie z którym powołany przepis dopuszcza możliwość wydania decyzji (postanowienia) uchylającej zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości lub w części bez orzekania na nowo co do istoty sprawy oraz bez orzekania o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Orzeczenie przez organ odwoławczy o istocie sprawy po uchyleniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) ma miejsce tylko wtedy, gdy zachodzi taka potrzeba. Także umorzenie przez organ odwoławczy postępowania pierwszej instancji (po uprzednim uchyleniu decyzji/postanowienia) będzie miało miejsce wyłącznie wówczas, gdy zajdą przewidziane w ustawie przesłanki do umorzenia, postępowania administracyjnego. Sytuacja polegająca na wydaniu przez organ odwoławczy wyłączenie orzeczenia kasatoryjnego wystąpi np. wówczas, gdy organ ten stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku. W takiej sytuacji organ wypowiada swoją wolę co do istoty decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji, np. gdy uznaje, że nie zachodzi konieczność orzeczenia o uprawnieniu czy też obowiązku lub, jak w niniejszym przypadku o kwestii wpadkowej dotyczącej zawieszenia postępowania. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku. Zachodzi zatem konieczność wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. K. R. i A. R. wnieśli w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie, w której domagali się jego uchylenia i utrzymania w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 15 listopada 2013 roku znak: [...]. Zdaniem skarżących, sprawa rozstrzygnięcia sprawy własności działki [...] przez Sąd Rejonowy w N., do którego został złożony wniosek o jej zasiedzenie ma zasadnicze znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Uzyskanie bowiem przez skarżących tytułu własności do przedmiotowej działki - przede wszystkim - pozbawi D. C. legitymacji biernej do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Już choćby z tej przyczyny rozstrzygnięcia sprawy własności przedmiotowej działki stanowi zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego jest niemożliwym merytoryczne rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nadto rozstrzygnięcie o własności działki przez Sąd Rejonowy w N. będzie miało zasadnicze znaczenie przy rozstrzyganiu o legalizacji przedmiotowego ogrodzenia, czy też w przypadku nieuzyskania przez skarżących tytułu własności do działki, o wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki ogrodzenia. Zważywszy na powyższe okoliczności uznać należy, że rozstrzygnięcie o własności działki [...] jest zagadnieniem wstępnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wnosiła również uczestniczka D. C.. Uczestniczka wskazywała dodatkowo, że figuruje ona w księdze wieczystej Nr [...] jako właścicielka działki nr [...], postępowanie sądowe opisane w zaskarżonym postanowieniu zostało prawomocnie umorzone. Status uczestniczki, jako strony postępowania administracyjnego z uwagi na przysługującą jej własność działki nr [...] i działek sąsiednich, jest zatem niewątpliwy. Powoływanie się przez skarżących obecnie na rzekome złożenie wniosku o zasiedzenie oraz dotychczasowe działania wskazują, że jedynym ich celem jest wydłużenie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowodministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii incydentalnych, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz z nim bezpośrednio związanych, które nie były odrębnie zaskarżalne. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności, bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nie stwierdzenia podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a Postanowienia organów nadzoru budowlanego zapadły wskutek dokonania przez nie wykładni przepisów prawa materialnego, w celu stwierdzenia czy rozstrzygnięcie w innym (toczącym się przed sądem powszechnym) postępowaniu o prawie własności nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt budowlany, jest w sprawie, dotyczącej legalizacji tegoż obiektu, zagadnieniem wstępnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że sprawa prowadzona przed sądem powszechnym stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia kwestii legalizacji obiektu w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zajął stanowisko przeciwne, uchylając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania. Oba organy nadzoru budowlanego wypowiedziały zatem poglądy (rozbieżne) co do kwestii materialnoprawnych, rzutujących na zagadnienia procesowe. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy orzekanie w tym zakresie było przedwczesne albowiem nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, postępowanie w kontrolowanej sprawie prowadzone było na podstawie art. 49b i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., nr 1409 ze zm., dalej P.b.). Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 49b ust. 1 P.b., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W myśl art. 49b ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 49b ust. 3 P.b., w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. Wyjaśnić dodatkowo należy, że odesłanie z art. 49b ust. 2 pkt 1 (odnoszące się do "...dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2...") dotyczy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.). Z powyższych uregulowań wynika, że zasadą jest orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego, który wybudowano bądź który jest budowany bez wymaganego prawem zgłoszenia, albo w sytuacji, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej wniósł sprzeciw wobec takiego zgłoszenia (art. 49b ust. 1 P.b.). Przepisy dopuszczają możliwość legalizacji takiego obiektu, pod pewnymi wszakże warunkami. Tryb legalizacji tego typu obiektów budowlanych przewiduje art. 49b ust. 2 P.b. Pozytywnymi przesłankami legalizacji, wymienionymi w tym przepisie, są: - zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo- gdy planu takiego brak – ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;- - stwierdzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Dopiero spełnienie obu tych przesłanek łącznie otwiera organowi nadzoru budowlanego możliwość zalegalizowania obiektu, co warunkuje uprzednie stwierdzenie zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jednocześnie brak naruszenia innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Wówczas dopiero – po ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących przystąpienie do legalizacji – mogą być badane i rozważanie jako zagadnienie wstępne dalsze kwestie. Między innymi wtedy organ nadzoru budowlanego może żądać od inwestora złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również wtedy aktualizować się będzie zagadnienie, czy i w jaki sposób organowi administracji wolno takie oświadczenie weryfikować, w tym również – czy rozstrzygnięcie w innym postępowaniu w przedmiocie prawa własności nieruchomości jest w postępowaniu legalizacyjnym zagadnieniem wstępnym. Prawidłowe odniesienie się do kwestii materialnoprawnych – w tym związanych z posiadanym przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – możliwe jest zatem dopiero po ustaleniu całego stanu faktycznego sprawy, na podstawie którego organ nadzoru budowlanego mógłby stwierdzić, czy legalizacja obiektu w ogóle jest możliwa. W przeciwnym bowiem wypadku żądanie od inwestora oświadczenia czy innych dokumentów (np. projektu zagospodarowania działki lub terenu) jest przedwczesne, a może się wręcz okazać bezcelowe, jeżeli przesłanki legalizacji, wymienione w pierwszej części art. 49b ust. 2 P.b. nie będą zrealizowane. Kolejne zagadnienie, które w sprawie niniejszej nie zostało wyjaśnione prawidłowo w żadnej z instancji związane jest z brakiem w aktach administracyjnych koniecznych dokumentów, a w szczególności odpisu z księgi wieczystej spornej nieruchomości, jak również ewentualnych dokumentów dotyczących wszczęcia postępowania w sprawie o zasiedzenie, o której wspominają skarżący oraz uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji. W każdym procesie stosowania prawa prawidłowe, wszechstronne i wyczerpujące ustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych winno poprzedzać zastosowanie przepisów prawa materialnego. Najpierw zatem należy rozstrzygać zagadnienia o charakterze faktycznym, zaś dopiero później dokonać prawnej oceny ustalonych faktów. W orzecznictwie wskazuje się np., że do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że przyjęty stan faktyczny (...) jest prawidłowy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2010r., sygn. akt II GSK 619/09, Lex Omega nr 746099). Naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego z hipotezą odnośnej normy prawnej i poddanie tego stanu ocenie prawnej na podstawie treści tej normy (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2008r., sygn. akt II FSK 1353/07, Lex Omega nr 513296 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2010r., sygn. akt VIII SA/Wa 740/10, Lex Omega nr 760436). W konsekwencji słusznie podnosi się, że jeżeli nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego i w takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 października 2010r., sygn. akt II SA/Wr 283/10, Lex Omega nr 948770). W następstwie powyższego przyjmuje się też, że sądowa kontrola aktów administracyjnych opiera się na pewnego rodzaju gradacji, przy czym ocena, czy organ administracji publicznej dokonał prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego następuje na ostatnim etapie takiej kontroli. Podzielić należy w tym zakresie pogląd, zgodnie z którym kompetencje sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1306/11, Lex Omega nr 1112661). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W tym stanie sprawy, wobec niepełnych ustaleń faktycznych, wypowiadanie się w przedmiocie kwestii materialnoprawnych, takich jak prawo własności nieruchomości oraz ewentualne zaistnienie zagadnienia wstępnego z nim związanego – ocenić należy jako przedwczesne. Postanowienie organu pierwszej instancji nie mogło pozostać w obrocie prawnym, jako naruszające art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stąd jego uchylenie odpowiada prawu. Przedwczesne była również odmienna ocena ewentualnego zagadnienia wstępnego, dokonana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Również ten organ wyraził pogląd co do zagadnień, związanych z prawem materialnym, pomimo że niezbędne elementy stanu faktycznego nadal nie zostały wyjaśnione. Jednak to rozstrzygnięcie, pomimo swej przedwczesności, odpowiada prawu, bo – jak wyżej wskazano – postanowienie organu pierwszej instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Jednocześnie przedwczesność rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest naruszeniem przepisów postępowania, które nie mogło wpłynąć na wynik sprawy. Gdyby bowiem organ drugiej instancji dostrzegł uchybienia, jakimi dotknięte było postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, właściwym sposobem orzeczenia byłoby również uchylenie tego postanowienia. W świetle powyższego brak podstaw do uwzględnienia skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie pozostaje zatem w mocy. Organy nadzoru budowlanego powinny uzupełnić materiał dowodowy m.in. o dokument urzędowy , z którym wiąże się domniemanie prawne zgodności stanu prawnego w nim ujawnionego z rzeczywistym stanem prawnym, a także zaś ustalić wszystkie okoliczności faktyczne. Następnie winny one zweryfikować czy w niniejszej sprawie legalizacja w ogóle jest możliwa, dopiero zaś później odnosić się do kwestii wpływu innych postępowań na bieg postępowania legalizacyjnego i ewentualnych podstaw do zawieszenia tego postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł w sentencji wyroku o oddaleniu skargi, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania o zwrocie kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, takich kosztów nie zasądzono na rzecz D. C..