II SA/Kr 802/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] – M. O. sprawy ze skargi G. P. i M.P. na decyzję nr: [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 18 kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących G. P. i M. P. kwotę 997,00 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia 16 czerwca 2016 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) w związku nieuiszczeniem należnej opłaty legalizacyjnej, nakazał inwestorowi G. P. dokonanie rozbiórki budynku (zaplecze komisu samochodowego) wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącza: energetyczne kablowe, wodociągowe ze studni własnej, kanalizacyjne ze zbiornikiem na ścieki) zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...], [...] położonych w miejscowości O. przy ul. [...], zrealizowanego przez inwestora bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji podał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 18 października 2012 r. ustalił, że inwestor w trybie ówcześnie obowiązującego zapisu art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dokonał w dniu 12 sierpnia 2011 r. zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu przez Starostę [...] w dniu 16 sierpnia 2011 r., w zakresie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę tj. budowy wolnostojącego, parterowego budynku gospodarczego o pow. zabudowy 24,0 m2 na dz. nr ewid. [...], [...]. Po wybudowaniu budynku jego zasadnicza część posiada powierzchnię zabudowy wynoszącą w sumie około 49,1m2 oraz dwie kondygnacje użytkowe. Inwestor G. P. w stosunku do dokonanego zgłoszenia budowy: zmienił parametry techniczne budynku tj. powierzchnię zabudowy, użytkową oraz zrealizował dodatkową kondygnację użytkową w poddaszu, wykonał przyłącza budynku do zewnętrznych, wykonał wewnętrzne instalacje wod.-kan. i elektryczną. Inwestor rozbudował zasadniczą bryłę budynku (gabaryty budynku zgłoszonego) w kierunku wschodnim. Inwestor zmienił również funkcję użytkową budynku z funkcji gospodarczej (zgłoszonej) na funkcję usługowo-mieszkalną. Inwestor nie wnioskował i nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowego z zapleczem biurowo-handlowym komisu samochodowego mieszczącego się na placu wokół budynku. Postanowieniem z 25 lipca 2013 r. organ nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia: zaświadczenia o zgodności budowy budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. obszar O. oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane tj. czterech egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami, oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do dnia 30 listopada 2013 r. Inwestor w dniu 26 listopada 2013 r. przedłożył 4 egzemplarze dokumentacji projektowej pn. "Projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr ewid. [...], [...] położonych w miejscowości O.". Na wezwanie organu, dokumentacja została ostatecznie uzupełniona w dniu 15 kwietnia 2014 r. Postanowieniem z dnia 15 września 2014 r. organ ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł. MWINB w K. postanowieniem z dnia 26 listopada 2014 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB w N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniami z dnia 12 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 162/15 oraz z dnia 12 października 2015 r. II SA/Kr 161/15 odrzucił skargi M. i G. P. na to postanowienie. Inwestor, mimo uprzedniego wezwania organu, nie wypełnił obowiązku uiszczenia należnej opłaty legalizacyjnej, co obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki. Od powyższej decyzji odwołanie, w osobnych pismach o tożsamej treści, złożyli M. P. i G. P., reprezentowani przez pełnomocnika adw. Ł. A.. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich zastosowanie i nakazanie inwestorowi G. P. dokonanie rozbiórki budynku (zaplecze komisu samochodowego) wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącza: energetyczne kablowe, wodociągowe ze studni własnej, kanalizacyjne ze zbiornikiem na ścieki) zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], [...], położonych w miejscowości O. przy ul. [...], art. 52 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 48, 49 ustawy Prawo budowlane i art. 77 §1 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji wyłącznie do G. P., gdzie z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że inwestorem w myśl przepisów ustawy prawo budowlane jest także M. P., art. 29 ust. 1 i art. 49b ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie, że przedmiotowy obiekt budowlany został zakwalifikowany do kategorii I obiektów budowlanych (według załącznika do ustawy prawo budowlane), co ma wpływ na wysokość ewentualnej opłaty legalizacyjnej i sposób jej wyliczenia, gdzie z materiału dowodowego, zebranego w przedmiotowej sprawie wynika, że postępowanie dotyczy w znacznej mierze przybudówki drewnianej, która może być kwalifikowana jako budowla zaliczana do kategorii III (załącznik do ustawy prawo budowlane), tj. inne niewielki budynki. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznana przez organ l instancji. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 kwietnia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm, dalej: k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności podał, że z uwagi na obowiązujące od dnia 1 stycznia 2017 r. zmiany w zakresie procedur dotyczących prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, na mocy art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U.z 2016 r., poz 2255), należy w chwili obecnej zastosować przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji, co powoduje, że w niniejszym przypadku należy również dokonać ponownej analizy wymaganych zezwoleń dla wykonania obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy w odniesieniu do przepisów art. 29 i art.30 u.p.b. w brzmieniu po nowelizacji. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w/w wykonany zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 u.p.b. Inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek przedłożenia określonych w art. 48 ust. 3 u.p.b. dokumentów w terminie do dnia 30 listopada 2013 r. PINB w N. postanowieniem z dnia 15 września 2014 r., znak: [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej dla inwestora przedmiotowego budynku mieszkalnego G. P. na kwotę 50 000 zł. W ocenie organu odwoławczego, zarówno wysokość opłaty legalizacyjnej, jak i adresat obowiązku zostały ustalone prawidłowo. MWINB w K. wskazał, że wniesienie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem koniecznym legalizacji samowoli budowlanej określonej w art. 48 u.p.b. Konsekwencją braku uiszczenia nałożonej opłaty legalizacyjnej jest wydanie przez właściwy organ decyzji o rozbiórce obiektu. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 9 maja 2016 r. znak: [...] [...] Urząd Wojewódzki w K. w odpowiedzi na pismo PINB z dnia 28 kwietnia 2016 r., znak: [...] poinformował PINB w N. , że G. P. nie dokonał wpłaty 50 000 zł tytułem opłaty legalizacyjnej nałożonej w/w postanowieniem. Zaskarżona decyzja wydana w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 u.p.b., jest więc w ustalonym stanie sprawy zasadna. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach, MWINB w K. wskazał, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że inwestorem przedmiotowego budynku jest G. P.. Przede wszystkim to jego nazwisko jest wskazane na stronie tytułowej projektu budowlanego jako nazwisko inwestora. Ponadto w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych potwierdził, że jest inwestorem przedmiotowego budynku. Wykonanie przez niego nałożonego obowiązku jest możliwe, albowiem dysponuje nieruchomością. Przedmiotowy budynek został prawidłowo zaliczony przez organ I instancji do kategorii budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Przedmiotem postępowania jest bowiem cały funkcjonalnie powiązany budynek, a nie jedynie jego drewniana część, tzw. przybudówka. Także projekt budowlany opracowany na zlecenie inwestora dotyczy budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną. G. P. i M. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze podnieśli tożsame zarzuty jak w odwołaniu, zarzucając naruszenie: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, art. 52 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 48, 49 ustawy Prawo budowlane i art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 29 ust 1 i art. 49b ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu zaznaczyli, że postanowieniem z dnia 15 września 2014 r., G. P. został obciążony opłatą legalizacyjną. Jako inwestorów w pierwszej części uzasadnienia ww. postanowienia organ wskazał [...] i G. P. (uzasadnienie postanowienia organu I Instancji-strona 1). Jednakże jedynym adresatem rozstrzygnięcia był G. P.. Skoro organy prowadzące postępowanie wskazują w treści uzasadnienia postanowienia, że inwestorami są dwie osoby, tj. [...] i G. P., to rozstrzygnięcie w postaci postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej powinno zostać skierowane do obojga małżonków. Analogicznie, decyzja o nakazie rozbiórki winna w swej sentencji obejmować wszystkich adresatów rozstrzygnięcia. Skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 263/14 podkreślając, że jednoznaczne określenie adresata jest istotne nie tylko dla postępowania administracyjnego, ale także dla powstania i rozliczenia stosunków cywilnoprawnych pomiędzy stronami. Ponadto z uwagi na charakter wzniesionej budowli, może ona spełniać wymogi dla budowli z kategorii III (załącznik do ustawy prawo budowlane) z uwagi na jej wykonanie z materiału drewnianego i charakteru przybudówki (budynku gospodarczego, pomocniczego). W celu dokładnego zbadania budowli, organ winien skonfrontować zapisy zawarte w projekcie budowlanym oraz swoje uwagi co do stanu faktycznego, który został zastany w miejscu wzniesienia budowli. Co za tym idzie organ I lub II instancji winien dokonać analizy prawnej i rozpatrzyć ewentualne zmiany stanu prawnego i faktycznego w kontekście nowelizacji dokonanej w ustawie prawo budowlane nowelą z dnia 20 lutego 2015 r., zmieniającą ustawę z dniem 28 czerwca 2015 r., w zakresie przepisów art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 49b ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w tym zasadności naliczenia opłaty legalizacyjnej, jak i jej wysokości, czyli rozważyć uchylenie naliczonej opłaty lub określenia jej wymiaru na kwotę do 5 000 zł. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawowe znaczenie dla dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma ustalenie, czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione w terminie, bo tylko wtedy organ odwoławczy może przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez stronę czynności procesowej – wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. W myśl art.129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę w terminie. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania, gdyż uchybienie terminu powoduje bezskuteczność tych środków, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. Rozpatrzenie przez organ środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z przepisu art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529 z późn.zm.), wynika, że potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej ma moc dokumentu urzędowego. Z powyższego wynika, że moc dokumentu urzędowego ma potwierdzenieprzyjęcia przesyłki do nadania, a nie jej doręczenia. Z kolei, zgodnie z art. 76§ 2 k.p.a. dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że moc dokumentu urzędowego ma również zwrotne potwierdzenie odbioru, jeśli jest sporządzone w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Domniemanie to może być obalone, jednakże podejmując próbę dokonania tego należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące. W wypadku, gdy istnieją wątpliwości co do faktycznej daty doręczenia pisma stronie należy przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie tej daty w sposób pewny. Jak wynika z duplikatu dowodu doręczenia decyzji organu I instancji, została ona doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 28.06.2016 r., co oznacza, że odwołania zostały wniesionie 1 dzień po upływie czternastodniowego terminu do ich wniesienia. Z dokumentu tego wynika, że odbiór przesyłki potwierdził T. G. w dniu 28.06.2016 r. Na dokumencie tym, bez podania przyczyny, przekreślona została data "13.07.2013 r." W odwołaniach nadanych w dniu 13 lipca 2016 r. wskazano, że decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 29.06.2016 r.(co by oznaczało wniesienie odwołań w ostatnim dniu terminu). Natomiast w wydruku strony internetowej elektronicznego śledzenia przesyłek poleconych jako datę doręczenia wpisano właśnie datę "13 lipca", tylko, że roku 2016. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia tych sprzeczności, ale nie przeprowadzić wszystkich dowodów umożliwiających ustalenie daty doręczenia decyzji organu I instancji w sposób pewny. Zwrócił się bowiem do Naczelnika Urzędu Pocztowego w K. z żądaniem wyjaśnień i przedłożenia dokumentów, ale zadowolił się lakoniczną odpowiedzią nieznanego z imienia i nazwiska pracownika poczty (nieczytelny podpis z adnotacją - prawdopodobnie - kierownik zmiany). Forma przesłanego przy tej odpowiedzi dokumentu - kserokopii z dokonanymi wykreśleniami - pozostawia wiele do życzenia. Organ powinien zażądać od Naczelnika Urzędu Pocztowego w K. potwierdzonych za zgodność z oryginałem odpisów ze wszystkich przydatnych dla ustalenia daty doręczenia zbiorów dokumentacji pocztowej, w tym oczywiście rejestru doręczanych przesyłek poleconych (z dnia 27.06.2016 r., 28.06.2016 r., 29.06.2016 r., 30.06.2016 r.), powinien również ustalić, czy placówka oddawcza prowadzi rejestr odesłanych do nadawcy potwierdzeń odbioru, uzyskać wyjaśnienia kto i na jakiej podstawie wpisał na duplikacie potwierdzenia odbioru datę "13.07.2013 r." Wyjaśni również dlaczego w przesłanej kserokopii karty doręczeń zakreślono imię i nazwisko doręczającego, nie wypełniono rubryki "numer rejonu", "numer karty"i zakreślono pozostałe pozycje. Organ ustali także, czy przekazana karta doręczeń wypełniania jest w placówce pocztowej, czy też w terenie przez doręczającego. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego w sprawie w zakresie ustalenia daty odbioru decyzji pierwszej instancji, doprowadzając do naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i przedwcześnie wydał decyzję merytoryczną, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie uzasadnił również dlaczego przyjął, że odwołania zostały wniesione w terminie, skoro zgromadzony w tej kwestii materiał dowodowy wykazuje sprzeczności. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazówki i przeprowadzi postępowanie dowodowe, które usunie powstałe w sprawie wątpliwości. Z uwagi na charakter naruszeń Sąd nie wypowiada się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż jest to przedwczesne. Nie wiadomo bowiem, czy organ odwoławczy w ogóle miał kompetencję do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tego samego powodu odniesienie się do zarzutów skargi jest zbędne. Dlatego też Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt II na podstawie przepisu art. 205 § 2 tej ustawy.