II SA/Kr 815/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2012 r. sprawy ze skargi J. S., E. T. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. T. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] stycznia 2012r., po wszczęciu na wniosek J.S. , E.T. i W.M. , postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2011 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej Spółki A. Sp. z o.o. o oznaczeniu [...] , na działce nr [...] Obr [...] ", - na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z 21 lutego 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskami z 5 października 2011 r. J.S. , W.M. oraz E.T. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2011 r., zarzucając, że narusza ona art. 54 pkt 1 w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wskazanie w osnowie oraz w samej decyzji konkretnych parametrów technicznych inwestycji; art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie parametrów technicznych anten, co jest tożsame z zaniechaniem dokonania kumulacji pola elektroenergetycznego; art. 8 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku art. 2 Konstytucji RP poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia kwestii dotyczących uzyskania bądź nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniach wniosków wskazano, iż z decyzji nie wynika, aby dokonano superpozycji energii wysokiej częstotliwości (kumulacji), która jest obecnie najważniejszą kwestią w przypadku ustalenia rzeczywistego obszaru oddziaływania tego typu inwestycji. Organ wskazał, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydawania wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ocenie podlega więc zgodność z prawem decyzji według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania. Jedną z okoliczności obligujących organ wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji jest fakt wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa rozumiane jako naruszenie normy prawnej następuje zatem wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Organ podkreślił, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczna ocena postanowień takiej decyzji. Weryfikacja zaskarżonej decyzji następuje na podstawie stanu prawnego z dnia decyzji, a zatem ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 póz. 717 ze zm.) według stanu prawnego z 21 lutego 2011r. Organ wskazał, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej bezspornie kwalifikuje się do kategorii celu publicznego. Konkretyzacja obowiązków organu administracji w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie lokalizacji danej inwestycji celu publicznego, wyrażona została w art. 53 ust. 3 cyt. u.p.zp. Wynik postępowania wyjaśniającego znajduje swoje odzwierciedlenie w treści decyzji, przy czym art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, co taka decyzja powinna zawierać. W toku postępowania sporządzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Organ podkreślił, że analiza taka nie musi mieć waloru analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzanej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku bowiem ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązuje odformalizowany tryb wydawania decyzji nie uzależniony od ustalenia kontynuacji funkcji oraz formy zabudowy. W tym zakresie rozważania w przedmiocie naruszenia reguł ładu przestrzennego pozostają poza zakresem tego postępowania i nie mogą stanowić podstawy decyzji odmownej. W świetle art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego wynika, że nie tylko regulacja art. 61 u.p.z.p. nie może znaleźć zastosowania w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale również zasady ogólne tej ustawy określające ład przestrzenny. Organ stwierdził, że kwalifikacja przedsięwzięcia, jak również przeprowadzone postępowanie prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym kwalifikującym ją do stwierdzenia nieważności. Również kwestia kwalifikacji zamierzenia z punktu widzenia obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko została zbadana przez organ I instancji, co następnie znalazło odzwierciedlenie w treści kontrolowanej decyzji. Otóż, pismem z 17 grudnia 2010 r. Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. zaopiniował, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia takiego postępowania i zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu opisano, że w skład stacji bazowej wejdą: antenowa konstrukcja wsporcza o wysokości H=12m zlokalizowana na budynku; urządzenia zasilająco - sterujące; urządzenia technologiczne konieczne do funkcjonowania stacji; trzy anteny sektorowe typ Kathrein 80010 304 pracujące w paśmie 900 Mhz, trzy anteny sektorowe typ Kathrein 742 215 pracujące w paśmie 900Mhz, antena radiolinii. Stwierdzono, że przy obecnym stanie zagospodarowania terenu oraz wysokości okolicznej zabudowy, nie występują miejsca dostępne dla ludności w odległości do 70m od środka elektrycznego anten sektorowych przedmiotowej stacji bazowej pracującej w paśmie 900Mhz i 2100Mhz na azymutach 30°, 130°, 290°, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten. Organ I instancji dokonał zatem weryfikacji zasadności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i brak jest podstaw do zarzucania w związku z powyższym wadliwości wydanej decyzji, szczególnie w zakresie wad wynikających ze wskazanego na wstępie art. 156 § 1 k.p.a. Całościowa ocena decyzji Prezydenta Miasta K. prowadzi do wniosku, że nie jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną - rażącego naruszenia prawa lub wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzja nie zawiera również innych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli E.T. , W.S. i J.S. . J.S. i W.M. zarzucili naruszenie: 1) art. 2 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja realizuje cel publiczny, bez podania art. 2 ust. 5 ustawy jako podstawy prawnej decyzji co stanowi, iż decyzja została wydana z pogwałceniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem: art. 6 k.p.a. poprzez pogwałcenie zasady legalności w związku z brakiem wypowiedzenia się na temat normatywnej treści pojęcia: "znaczenie lokalne" lub "ponadlokalne" i jego odniesienia do planowanej inwestycji, art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, art. 10 § 1 kpa poprzez brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, podczas gdy w wypadku wygaśnięcia pełnomocnictwa w toku postępowania organ winien był wezwać inwestora do przedłożenia aktualnego pełnomocnictwa bądź osobistego udziału w sprawie, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. pełnomocnika inwestora, którego umocowanie do reprezentowania pełnomocnika wygasło przed wydaniem decyzji, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 28 kpa poprzez prowadzenie postępowania bez udziału strony, podczas gdy po wygaśnięciu pełnomocnictwa organ powinien wezwać inwestora do udziału w postępowaniu, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 54 ustęp 2 lit c ustawy poprzez wydanie decyzji z pogwałceniem interesów osób trzecich, 6) art. 54 ustęp 3 w związku z art. 52 ustęp 2 pkt 1 ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie dołączenie do decyzji właściwych map terenu, 7) 53 ust. 1 ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania właściciela działki o nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniu wnioskodawcy podnieśli, że inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2011 r. nie mieści się w zakresie celu publicznego. Rozbudowa stacji bazowej, jest wyłączną inwestycją podmiotu prywatnego realizującego interesy komercyjne. Nie wskazano też jaki jest charakter planowanej inwestycji, czy ma on charakter lokalny, czy ponadlokalny w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu przestrzennym, oraz nie odniesiono się szczegółowo art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie wskazano owych "celów publicznych". Jedynie w uzasadnieniu zacytowano art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym przepis ten nie figuruje w części decyzji, nazywanej postawą prawną. Powyższe świadczy o tym, że decyzje naruszają rażąco art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa w sposób, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto zdaniem wnioskodawców decyzję skierowano do osoby nie będącej, z uwagi na wygaśnięcie pełnomocnictwa, uprawnioną do występowania w sprawie. Ponadto, pełnomocnictwo substytucyjne, czyli udzielone P.P. przez W.P. jest szersze zakresowe od pełnomocnictwa głównego udzielono przez spółkę W.P. . To ostatnie nie obejmuje problematyki lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po dniu 31 grudnia 2010 roku, ani W.P. , ani P.P. nie byli uprawnieni do reprezentacji A. spółka z o.o. Zatem organ naruszył art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż doręczył decyzję osobie nie będącej stroną w sprawie. Wskazano również, iż planowana inwestycja obejmuje dach wspólny budynkom położonym przy ulicy [...] (działka [...] obreb [...] ) oraz przy ulicy [...] której właściciel nie był zawiadomiony o wszczęciu postępowania co naruszyło art. 53 ust. 1 ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wnioskodawcy zwrócili także uwagę, iż według przeglądu badań wykonanego przez zespół Instytutu Medycyny Pracy w Ł. (A. B. , Stacje bazowe telefonii komórkowej a subiektywne dolegliwości mieszkańców - przegląd badań, Medycyna Pracy 2004 r., str. [...]), u mieszkańców okolic stacji bazowych występują różnego rodzaju dolegliwości i stwierdzono związek między występowaniem poszczególnych symptomów a poziomem ekspozycji i odległością od stacji bazowej. Częstość występowania dolegliwości była istotnie zależna od poziomu ekspozycji, mimo że poziom ten był niski i nie przekraczał dopuszczalnych norm. Okoliczności te nie zostały w ogóle wzięte pod uwagę. Na koniec zarzucili, że załącznik nr 2 w postaci kopii mapy nie zawiera adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego, a skala 1;1000 wpisana jest ręcznie przez nieustaloną osobę. Stanowi to rażące naruszenie prawa, a to art. 54 ust. 3 w związku z art. 52 ustęp 2 pkt 1 ustawy i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. E.T. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie : - art. 107 § 1 oraz 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie ich badania w stosunku do decyzji objętej wnioskiem, której osnowa oraz uzasadnienie nie zawiera najważniejszych konkretnych jednostek prawnych mających obligatoryjne zastosowanie w niniejszej sprawie. - art. 8 w zw. z art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez przyjęcie, iż nie wskazanie w osnowie oraz w samej decyzji konkretnych parametrów technicznych inwestycji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. - art. 6 i art. 8 kpa w zw. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez przekonywanie stron, iż w demokratycznym państwie kwestię czy inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonuje organ w postępowaniu pozaadministracyjnym które kończy się wydaniem pisma. -art. 8 w zw. z art. 107 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nie dokonanie subsumcji w odniesieniu do decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności z uwagi na a) nie wskazanie konkretnej jednostki prawnej zastosowanego rozporządzenia z 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogąco znacząco oddziaływać na środowisko, b) niesprawdzenie jaką metodą dokonywano kwalifikacji inwestycji i tym samym czy organ przyjął jako wyznacznik kreskę narysowaną na mapie czy też konkretną wartość pola elektromagnetycznego, c) czy podane moce oraz tilty w decyzji są maksymalne, d) jaka wysokość zabudowy jest dopuszczalna na danym terenie e) czy linia narysowana przez inwestora faktycznie jest środkiem głównej wiązki promieniowania i jak organ to ustalił. -art. 52 ust 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowanie terenu w zw. z art. 63 ust 1 pkt. 1 lit. b ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez nieustalenie rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji. Naruszenie to polega na nieustaleniu rzeczywistego poziomu pola elektromagnetycznego (PEM) występującego już wyjściowo w miejscu planowanej inwestycji. Zabrakło też zsumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych nakładających się i następnie dokonania kumulacji PEM z uwzględnieniem wszystkich źródeł PEM w środowisku. Ponadto wyliczenia nie uwzględniają błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania. - art. 6 ust 2 pkt. 1 oraz 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu w zw. z art. 63 ust 3 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 5 ust 1 pkt. 9 ustawy prawo budowlane w zw.z art. 140, 143, 144 k.c. w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności porządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 roku (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) w zw. z art. 144 ust 1 oraz ust 2 ustawy prawo ochrony środowiska - poprzez nie dokonanie ich analizy w sytuacji, w której inwestycja wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. W uzasadnieniu wnioskodawca dodatkowo podniósł, że jeżeli SKO powołuje się na pismo z 17 grudnia 2010 roku Wydziału Kształtowania Środowiska UMK to winno podać podstawę prawną takiego dokumentu, wskazać, iż przepisy o planowaniu i zagospodarowania terenu dopuszczają taką sytuację oraz co najważniejsze, iż czynności dowodowe organu mogą odbywać się poza procedurą administracyjną, albowiem pismo w świetle obowiązującego prawa nie może rozstrzygać kwestii merytorycznych. Podkreśliła, że zamierzenie wprowadza uciążliwości na sąsiednich działkach, albowiem realizacja przez inwestora planowanego przedsięwzięcia spowoduje wprowadzenie (emisję) do przestrzeni ponadnormatywnego PEM. Z kolei emisja ponadnormatywnego PEM zmieni istniejące dopuszczalne poziomy substancji i energii, a zatem spowoduje zmianę jakości standardu środowiska. Poza sporem pozostaje przy tym fakt, iż planowana stacja bazowa telefonii komórkowej spowoduje ponadnormatywne promieniowanie, które - co wynika z decyzji - będzie występowało także na terenie działek sąsiednich, co do których inwestor nie posiada tytułu prawnego. Wnioskodawczyni domagała się wyjaśnienia jak dokonuje się kwalifikacji inwestycji i jak ustala się obszar oddziaływania inwestycji, albowiem decyzje tego problemu nie wyjaśniają. Anteny sektorowe na danych azymutach się nakładają, stąd dokumentacja inwestycji jest niezgodna z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] marca 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 kpa, art. 123 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż mając na uwadze treść wniosków, w pierwszej kolejności należy rozważyć wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa sprawie (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) oraz skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Kolegium podało, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) wg stanu prawnego z 21. 02. 2011 r. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przytoczone wyżej przepisy bezspornie pozwalają na skonstruowanie normy prawnej, z której wynika, że zamierzenie inwestycyjne, którego celem jest realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego. W doktrynie zwraca się uwagę - a Kolegium podziela w zupełności ten pogląd - że pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swojej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Kolegium nie podzieliło także zarzutów wnioskodawców w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z uwagi na doręczenie jej osobie nie będącej stroną w sprawie. Organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja doręczona została pełnomocnikowi spółki P.P. . Osoba ta legitymuje się ważnym pełnomocnictwem udzielonym przez mocodawcę 1 września 2010r. Powyższe pełnomocnictwo udzielone zostało z zastrzeżeniem utraty ważności w przeciągu 2 lat od wystawienia. Ponadto wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż decyzja została doręczona tylko jednemu pełnomocnikowi tj. P.P. , tym samym zarzut doręczenia decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Również zarzut braku odpowiedniej mapy w skali 1:500 lub 1:1000 nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zamieszczenie przez organ I instancji jako załącznika nr 2 do przedmiotowej decyzji mapy w skali 1:1000. Odnośnie zarzutu wskazanego przez wnioskodawców w przedmiocie nieuznania ich jako stron postępowania oraz innych osób - właścicieli działek na terenie sąsiadującym z planowaną inwestycją, Kolegium podało, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy w przedmiotowej sprawie obwieszczenie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji ogłoszone było 28 grudnia 2010r., a o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji ogłoszone zostało 22 lutego 2011 r. Obydwa obwieszczenia umieszczone zostały na tablicy w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. oraz opublikowane w internecie na stronie www.krakow.pl w komunikatach UMK. Ustosunkowując się do zarzutu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na zdrowie mieszkańców okolicznych budynków, organ podniósł, że nie posiada kompetencji do określenia wystąpienia ewentualnych zagrożeń zdrowotnych wynikających z realizacji inwestycji realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Także ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje aby kolegia były właściwe do ustalania takiego zagrożenia. Odnośnie zarzutów braku określenia parametrów takich jak ilość anten, ich mocy, azymutów itp. oraz wydania decyzji z pominięciem określenia negatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych oddziałujących na środowisko, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji pismem z 9 grudnia 2010 roku zwrócił się na podstawie art. 72 ust 1 pkt 3 oraz ust 3 ustawy z 3. 10. 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz .U. nr 199, poz. 1227) do Urzędu Miasta K. Wydział Ochrony Środowiska o wskazanie czy wnioskowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu powyższej ustawy. Pismem z 17 grudnia 2010 r. Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania dotyczącego określenia środowiskowych uwarunkowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W piśmie zawarto także ustalenia dotyczące parametrów wnioskowanej inwestycji, i tak ustalono, iż w skład stacji bazowej wejdą: antenowa konstrukcja wsporcza o wysokości H=T2m zlokalizowana na budynku; urządzenia zasilająco - sterujące; urządzenia technologiczne konieczne do funkcjonowania stacji; trzy anteny sektorowe typ Kathrein 80010 304 pracujące w paśmie 900 Mhz, trzy anteny sektorowe typ Kathrein 742 215 pracujące w paśmie 900Mhz, antena radiolinii. Ustalono, iż przy okolicznym zagospodarowaniu terenu oraz wysokości zabudowy znajdującej się w pobliżu wnioskowanej inwestycji nie występują miejsca dostępne dla ludności w odległości do 70m od środka elektrycznego anten sektorowych przedmiotowej stacji bazowej pracującej w paśmie 900Mhz i 2100Mhz na azymutach 30°, 130°, 290°, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten. Ustalono także maksymalne pochylenie wiązki dla przedmiotowych anten tj. (max tilt) 10° na azymucie 30° 130° oraz 6° na azymucie 290°. Tym samym w przedmiotowej sprawie organ I instancji w sposób właściwy dokonał ustaleń w przedmiocie oceny wpływu wnioskowanej inwestycji na środowisko oraz dokonał wszystkich niezbędnych ustaleń wymaganych na tym etapie postępowania związanych z funkcjonowaniem stacji bazowej telefonii komórkowej. Także w zaskarżonej decyzji załącznik nr 1 pkt 2 litera c, określono, iż wytwarzane pola elektromagnetyczne nie mogą powodować przekroczeń standardów jakości środowiska (tj. dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku) poza granicami inwestycji zgodnie z art. 144 ustawy z 27. 04. 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U.2008.25.150 j.t.). Na koniec Kolegium nadmieniło także, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Przyjmuje się ponadto, że decyzja ta stanowi promesę dla pozwolenia na budowę i nie przesądza oczywiście, że inwestycja taka powstanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli J.S. W.M. , i E. T. , J.S. i W.M. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 104 k.c. i 33 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w trakcie postępowania pełnomocnik Inwestora działał z prawidłowym umocowaniem i nie doszło w sprawie do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy umocowanie było nieprawidłowe i brak reakcji na tę okoliczność przez organ stanowił rażące naruszenie prawa, - art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że inwestycja w stosunku do której zostało wydane pozwolenie na budowę będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, stanowi inwestycję celu publicznego, podczas gdy nie spełnia cech właściwych dla takiej inwestycji, - art. 53 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie prawidłowego ogłoszenia decyzji, podczas gdy nie została ona obwieszczona w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości; - art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego rozpoznania - i w konsekwencji brak odniesienia się i niekompletne uzasadnienie w tym przedmiocie - głównego zarzutu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podczas gdy ww. przepisy na organ taki obowiązek nakładają, - art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja została skierowana do osoby prawidłowo reprezentującą stronę, podczas gdy skierowano ją do osoby pozostającej bez umocowania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu ponownie podnieśli, że decyzja została skierowana do pełnomocnika spółki A. sp. z o.o., mimo, że pełnomocnictwo to wygasło (pełnomocnictwo substytucyjne zostało udzielone w szerszym zakresie niż pełnomocnictwo główne). Wskazali również, że organ nieprawidłowo ocenił przesłankę "publiczności" inwestycji, gdyż nie można jej uznać za realizująca cel publiczny. Nadto przepisy obowiązującego prawa nie dawały podstaw do ogłoszenia w internecie, albowiem nie jest to sposób "zwyczajowo przyjęty". E.T., zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 6 kpa w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż parametry techniczne nie muszą być określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz w piśmie sporządzonym przez inny wydział i niemającym umocowania prawnego w obowiązujących przepisach. - art. 6 kpa w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, iż organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne na podstawie art. 72 ust 1 pkt 2 oraz ust 3 ustawy z 3 października 2008 roku może zwrócić się do wydziału ochrony środowiska celem ustalenia czy inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, w której prawo tego nie dopuszcza oraz nie przewiduje takiej formy prawnej albowiem postępowanie merytoryczne może być tylko i wyłącznie przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego i nie kończy się wydaniem pisma. - art. 107 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ich badania w stosunku do decyzji objętej wnioskiem której osnowa oraz uzasadnienie nie zawiera najważniejszych konkretnych jednostek prawnych mających obligatoryjne zastosowanie w niniejszej sprawie. - art. 7-9, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie, iż oś anten sektorowych (nawet licząc je oddzielnie) wystąpi przykładowo na azymucie 30 ° na wysokości 9, 6 metra, co po odliczeniu ustawowych 2 metrów daje nam 7, 6 metra, czyli jest to miejsce, które jest lub może być zabudowane zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu a w przypadku jego braku w odniesieniu do istniejących budynków. Organ nawet nie wyjaśnia, dlaczego uznał wysokość 7,6 metra za miejsce niedostępne dla ludności (pod zabudowę lub zabudowane). - art. 8 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 54 pkt. 1 w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez przyjęcie, iż to w piśmie a nie samej decyzji konkretnie określa się parametry techniczne inwestycji, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. - art. 8 w związku z art. 107 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nie dokonanie własnej subsumcji w odniesieniu do decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności z uwagi na a) nie wskazanie konkretnej jednostki prawnej zastosowanego rozporządzenia z 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, b) nie sprawdzenie jaką metodą dokonywano kwalifikacji inwestycji i tym samym czy organ przyjął jako wyznacznik kreskę, narysowaną na mapie czy też konkretną wartość pola elektromagnetycznego, c) czy podane moce oraz tilty w decyzji są maksymalne, d) jaka wysokość zabudowy jest dopuszczalna na danym terenie e) czy linia narysowana przez inwestora faktycznie jest środkiem głównej wiązki promieniowania i jak organ to ustalił. - art. 52 ust 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu w związku z art. 63 ust 1 pkt. 1 lit. b ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez niewskazanie jakie przepisy odrębne były stosowane przez organy przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji oraz jak tych ustaleń dokonywano oraz czy uwzględniono moce maksymalne anten według danych katalogowych (NSA II OSK 1485/10 w wyroku z 25.10.2011 roku), błąd metody obliczeniowej na poziomie 50 % oraz odbicia (tak J.S. w imieniu Ministra Zdrowia).Ponadto w decyzji nie określono mocy anten radioliniowych. - art. 6 ust 2 pkt. 1 oraz 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu w związku z art. 63 ust 3 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 5 ust 1 pkt. 9 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 140, 143, 144 k.c. w związku z art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4. 11. 1950 r. w zw. z art. 144 ust 1 oraz ust 2 ustawy prawo ochrony środowiska - poprzez nie dokonanie ich analizy w sytuacji, w której inwestycja wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty sa zasadne. Na wstępie należy poczynić uwagi o charakterze ogólnym. Należy zatem wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od kodeksowej zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa i z tego powodu przesłanki nieważnościowe z w art. 156 § 1 kpa nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Należy podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji podlega odmiennego rygorowi niż zwyczajne postępowanie odwoławcze. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w trybie nieważnosciowym nie ma zatem na celu wszechstronnego rozpoznania sprawy jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, ale jedynie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1kpa (wyrok WSA w Białymstoku z 3. 04. 2012 r. , sygn. akt II SA/Bk 25/12, Lex 1138348). O ile więc organ rozstrzygając w postępowaniu zwykłym ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie tj. zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, jak tego wymagają dyspozycje art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, ustosunkowując się do stanowisk stron o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych, to rozstrzygając w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym ocena dokonywana przez organ jest ograniczona i polega na skontrolowaniu, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wskazane w art. 156 § 1 kpa. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, ponieważ postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest natomiast władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck 2009 s. 280 in.). W konsekwencji sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2012 r. odmawiającej – po ponownym rozpoznaniu sprawy- stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2011 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej Spółki A. Sp. z o.o. o oznaczeniu [...], na działce nr [...]" ograniczona została do oceny czy organ rozpoznając sprawę prawidłowo uznał wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa, w tym czy ewentualne stwierdzone przez organ naruszenia prawa mają charakter naruszeń zwykłych tj. nie mogących spowodować stwierdzenia nieważności decyzji czy też naruszenia te mają charakter kwalifikowany, skutkujący stwierdzeniem nieważności ww. decyzji Prezydenta M. K. z [...] lutego 2011 r. Oceniając w tym zakresie zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu Sąd uwzględnia przepisy postępowania administracyjnego, w tym ogólną zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, zgodnie z którą podjąć należy wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do przepisu art. 107 § 1 kpa. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności lub odmowy stwierdzenia nieważności jakkolwiek ograniczona do badania sprawy pod kątem przesłanek nieważnościowych wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszystkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 156 § 1 w zw. z art. 77 § 1 kpa, a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa, co z kolei zapewnia realizację ogólnej zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 kpa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa z art. 8 kpa.. Przechodząc do okoliczności sprawy trzeba zauważyć przede wszystkim, że we wnioskach o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej zarzucono rażące naruszenie prawa polegające na niewystarczającym określeniu przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego w tym przede wszystkim w zakresie ilości anten oraz ich parametrów technicznych determinujących wpływ inwestycji na środowisko tj. rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Oceniając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję SKO w K. z [...] stycznia 2012 r. - wydane w postępowaniu nieważnościowym - należy zauważyć, że o ile Kolegium - odnosząc się do licznych i szczegółowo sprecyzowanych zarzutów wnoszonych w toku postępowania nieważnościowego - prawidłowo je rozważyło i oceniło wskazując, iż nie mogą być uwzględnione w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym, a także prawidłowo uznało , że - wbrew zarzutom wniosków o stwierdzenie nieważności - decyzja lokalizacyjna nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 kpa tj. nie ta nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, to należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kolegium 16. 01. 2012 r. zasługują na zarzut naruszenia w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym dyspozycji z art.: 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa. Wskazuja zatem także na naruszenie art. 8 i 11 kpa ze względu na pominięcie w ramach dokonywanej kontroli istotnego zarzutu rażącego naruszenia prawa w decyzji lokalizacyjnej. W tym zakresie należy zgodzić się z zarzutem skarg, iż organ nie uczynił zadość ww. przepisom w zw. z art. 156 § 1 kpa oraz art. 54 i 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak jednoznacznego ustosunkowania się organu rozstrzygającego w trybie nieważnościowym do zarzutu rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta M. K. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej z pominięciem konkretnych parametrów projektowanej inwestycji. Należy podkreślić, że w osnowie decyzji lokalizacyjnej organ poprzestał na wskazaniu, że ustala lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej Spółki A. Sp. z o.o. o oznaczeniu [...], na działce nr [...]", nie wskazał natomiast ilości i parametrów technicznych anten, które obejmuje wniosek inwestora wraz z kwalifikacją przedsięwzięcia. Powyższych parametrów determinujących wpływ na środowisko takich jak liczba anten, ich rodzaj, moc, emisja pola elektromagnetycznego dla każdej z anten, kierunek emisji nie zawiera także uzasadnienie ww. decyzji, nie zostały również wskazane w załączniku nr 1 - . warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącym integralną część decyzji. W ww. załączniku określono co prawda parametry urbanistyczne projektowanej inwestycji wskazując, że jest to " budowa masztu kratowego o wysokości do 12 m oraz montaż szaf aparaturowych dla urządzeń zasilających, sterujących i nadawczo-odbiorczych" poprzestając na ogólnym wskazaniu, iż na konstrukcji wsporczej na części dachu budynku mieszkalnego zostanie zamontowany "zespołów anten sektorowych i radioliniowych". Mając na uwadze kluczowy charakter zarzutu rażącego naruszenia prawa powtórzonego w obu skargach, w którym podniesiono, że rozstrzygnięcie, które nie zawiera skonkretyzowanych parametrów technicznych dotyczących mocy promieniowania elektromagnetycznego przyznaje w istocie inwestorowi niedookreślone uprawnienia w zakresie decyzji lokalizacyjnej co stanowi rażące naruszenie prawa, rzeczą organu a nie Sądu będzie - przy ponownym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej Prezydenta M. K. z [...]. 02. 2011 r. - rozważenie czy ww. wskazany brak wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkr 2 kpa czy też stanowi inne naruszenie prawa, które jednak nie może skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Organ weźmie pod uwagę zarówno treść art. 107 §1 kpa jak równie treść art. 54 , 55 i 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz treść przepisów odrębnych, do których odsyła przepis art. 54 pkt 1 i art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na uwadze, że o rażącym naruszeniu prawa decyduje wystąpienie trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepisu oraz racji ekonomicznych lub skutków gospodarczych, które wywołuje nieprawidłowa decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7. 10. 2011 r. sygn. akt II OSK 1521/10, wyrok NSA z 18. 05. 2011 r. sygn. akt , II OSK 878/10 , wyrok NSA z 7. 03. 2012 r., sygn.. akt I OSK 1337/11). W rozpatrywanej sprawie Kolegium mimo dwukrotnego rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji lokalizacyjnej nie ustosunkowało się do zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez pominięcie charakterystyki technicznej planowanego przedsięwzięcia. Należy także podkreślić, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie miał również na uwadze treść ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 kpa, którego istotą jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Konkludując, trzeba zauważyć, że uzasadnienie decyzji podjętej przez organ administracji publicznej w każdym przypadku powinno być przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (por. wyrok WSA w Szczecinie z 3.11. 2010 r. , sygn. akt I SA/Sz 687/10, Lex 750459). W sytuacji gdy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa postępowania (art. 7, 8. 11, 77 § 1 art. 107 § 3 kpa), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit." c" p.p.s.a należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.