II SA/Kr 82/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Uzasadnienie 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB) decyzją z dnia 17.09.2009 r. (nr [...]} utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. (dalej PINB) z dnia 3.06.2008 r. (znak [...]) nakazującą K. W. zamurowanie otworów drzwiowych na l oraz II piętrze w budynku przy ul. [...] w N. T.. Skarga złożona na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została oddalona wyrokiem z dnia 10.02.2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 1714/09). 2. Po uprawomocnieniu się wskazanego wyżej wyroku, PINB przeprowadził w dniu 13.10.2010 r. kontrolę nieruchomości K. W., której dotyczyła wymieniona wyżej decyzja. Organ nadzoru budowlanego stwierdził wykonanie nałożonego na inwestora obowiązku wynikającego z tejże decyzji. Po powzięciu przez PINB informacji o rozebraniu przez inwestora zamurowanych uprzednio otworów drzwiowych w obrębie klatki schodowej budynku przy ul. [...] w N. T., w 2017 r. wdrożone zostało nowe postępowanie administracyjne. Organ l instancji decyzją z dnia 6.11.2017 r. nałożył na K. W. obowiązek zamurowania dwóch otworów drzwiowych w ścianie konstrukcyjnej klatki schodowej przedmiotowego budynku. Decyzja ta została uchylona przez MWINB decyzją z dnia 27.04.2018 r., a sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania organowi l instancji. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej MWINB wskazał, że w sprawie nie miało miejsca zamurowanie spornych otworów drzwiowych, co skutkuje koniecznością wdrożenia stosownego postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym wskazaniem co do dalszego prowadzenia postępowania, PINB podjął czynności zmierzające do wykonania obowiązku wynikającego z pierwszej wydanej w sprawie decyzji MWINB, tj. wskazanej na wstępie decyzji z dnia 17.09.2009 r. W tym celu upomnieniem z dnia 8.10.2018 r. wezwano inwestora do wykonania nałożonego obowiązku. Natomiast w dniu 4.01.2019 r. wystawiono wobec zobowiązanego tytuł wykonawczy. PINB postanowieniem z dnia 24.01.2019 umorzył postępowanie egzekucyjne wobec uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. W dniu 20.02.2019 r. organ egzekucyjny wystawił wobec K. W. nowy tytuł wykonawczy, a następnie postanowieniem z dnia 21.02.2019 r. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku zamurowania otworów drzwiowych. Na to postanowienie zobowiązany wniósł zażalenie. Skorzystał także z prawa wniesienia zarzutu do tytułu wykonawczego z dnia 20.02.2019 r. PINB postanowieniem z dnia 11.03.2019 r. odmówił uwzględnienia tego zarzutu. Oba postanowienia zostały następnie zaskarżone do MWINB. 3. Uczestniczka postępowania w sprawie zamurowania otworów drzwiowych - P. P. wniosła do PINB skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania egzekucyjnego w sprawie doprowadzenia do wykonania obowiązku nałożonego na zobowiązanego decyzją wymienionego organu z dnia 3.06.2008 r. Akcentowała długotrwałość tego postępowania oraz to, że decyzja określająca obowiązek - mimo iż pochodzi z 2008 r. - dalej nie została wykonana, gdyż organ administracji nie podjął czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku. 4. PINB postanowieniem z dnia 12.07.2019 r. ([...]) oddalił tę skargę. Podkreślił stwierdzony w trakcie kontroli nieruchomości fakt wykonania nałożonego obowiązku, co doprowadziło do braku podejmowania dalszych w sprawie działań. Dopiero po wydaniu decyzji MWINB z 27.04.2018 r. i wobec wynikających z tej decyzji wskazań, PINB mógł podejmować kolejne czynności w ramach postępowania egzekucyjnego (wystawienie upomnienia, tytułu wykonawczego, grzywny w celu przymuszenia). W każdym ze wskazanych przypadków okres między tymi czynnościami nie wynosił więcej niż 1 miesiąc. W ocenie organu l instancji nie prowadził on przewlekle postępowania egzekucyjnego. 5. Zażalenie od opisanego wyżej postanowienia wniosła P. P., kwestionując stanowisko zajęte w sprawie przez organ egzekucyjny 6. MWINB postanowieniem z 3.12.2019 r. (znak [...]) utrzymał w mocy postanowienie organu i instancji. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia 22.11.2019 r. rozpoznał zażalenie od postanowienia PINB z dnia 11.03.2019 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutu. Nadto, powołał art. 54 par. 1, 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.). Podkreślił, że postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało na postawie tytułu wykonawczego z dnia 20.02.2019 r. W ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego zastosowano względem zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia (postanowienie PINB z dnia 21.02.2019 r.). Wskazał organ II instancji, iż zobowiązany K. W. skorzystał z przysługujących środków obrony w postępowaniu egzekucyjnym wnosząc zarówno zarzuty jak i zażalenie na wskazane wyżej postanowienie. Postanowieniem z dnia 11.03.2019 r., PINB oddalił zarzuty. Na to rozstrzygnięcie wniesione następnie zostało zażalenie. MWIN 3 podał, że odrębnymi postanowieniami z 22.1,1.2019 r. orzekł o utrzymaniu w mocy obu zaskarżonych przez zobowiązanego postanowień PINB. W ocenie organu odwoławczego, w postępowaniu prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z 20.02.2019 r. nie miała miejsce przewlekłość. Zgłoszony przez zobowiązanego zarzut został bowiem rozpoznany z zachowaniem terminu z art. 35 par. 3 k.p.a. Zgodnie z art. S5 par. 1 u.p.e.a. zgłoszenie zarzutu zawiesza postępowanie egzekucyjne. Stan ten został przedłużony na czas trwania postępowania zażaleniowego. W takim przypadku nie dochodzi do przewlekłości postępowania. MWINB odnosząc się do zarzutu, że PINB pomimo upływu 10 lat od wydania ostatecznej decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek nie podjął działań celem wykonania tego obowiązku podał, że nie jest władny oceniać braku działań PINB przed wystawieniem tytułu wykonawczego z dnia 20.02.2019 r. Okres ten bowiem nie odnosi się do przewlekłości postępowania egzekucyjnego lecz do bezczynności wierzyciela w doprowadzeniu do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z 3.06.2008 r. Stan taki może natomiast być zwalczany skargą o której mowa w art. 6 par. 1a u.p.e.a. Zwrócono przy tym uwagę, że MWINB postanowieniem z dnia 30.04.2019 r. oddalił tę skargę. To natomiast postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8.07.2019 r. Z poczynionych obecnie przez sąd ustaleń wynika zarazem, że WSA w Warszawie oddalił skargę na ostatnio wskazane postanowienie; wyrok z dnia 12.02.2020 r. sygn. akt V!l SA/Wa 2102/19). 7. Skargę na opisane wyżej postanowienie MWINB w K. z dnia 3.12.2019 r. wniosła P. P.. Wskazała, że cechy przewlekłości nosi fakt podjęcia przez PINB działań w sprawie po 10 latach od wydania decyzji określającej obowiązek zamurowania otworów drzwiowych. W ocenie skarżącej wadliwie ustalono stan faktyczny sprawy przyjmując, że dotychczasowe działania organu egzekucyjnego wobec K. W. nie noszą cechy przewlekłości. Skarga wskazywała, iż naruszono w sprawie zasadę obligatoryjnego podejmowania egzekucji, gdyż egzekucja wszczęta została po 10 latach od wydania decyzji nakazującej inwestorowi określone zachowanie i po przeprowadzeniu kontroli, z której wynikało, że nałożony obowiązek nie został wykonany. W ocenie skarżącej organy egzekucyjne przyjęły błędną interpretację art. 54 par. 1, 2 i 5 u.p.e.a. poprzez uznanie, że działania PINB podjęte po 10 latach od wydania ostatecznej decyzji nie noszą cech przewlekłości. Skarga domagała się Stwierdzenia przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenia grzywny na organ egzekucyjny oraz uchylenia zaskarżonych postanowień, a także zasądzenie kosztów postępowania. 8. W odpowiedzi na skargę MWINB domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 par. 1 ustawy z dnia 17.06.1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2019 r., póz. 1438) zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Stosownie do par. 2 powołanego przepisu, na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. Pojęcie "przewlekłości postępowania" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to sytuacja, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy egzekucyjnej, uwzględnić charakter sprawy, stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości oraz znaczenie dla strony, która wniosła skargę dotyczącą zagadnień w niej rozstrzygniętych. Ocenie podlega także zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. Rozpatrując skargę na tak rozumianą przewlekłość, organ egzekucyjny powinien zatem m.in. ustalić, czy czynności podejmowane były w terminie i bez zbędnej zwłoki, czy istniały okresy niepodejmowania działań przez organ egzekucyjny lub egzekutora oraz czy podejmowane czynności były celowe. Podkreślić przy tym należy, iż organ egzekucyjny nie jest odpowiedzialny za przedłużanie się postępowania egzekucyjnego wskutek składania różnego rodzaju wniosków i żądań przez uprawnione podmioty. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II FSK 6/11) podkreślił, iż przewlekłości postępowania egzekucyjnego nie można wprost utożsamiać z łącznym czasem trwania tego postępowania. W ocenie tego sądu, o przewlekłości można mówić tylko wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. [...] Mając na uwadze przedstawione wyżej rozumienie stanu przewlekłości postępowania egzekucyjnego oraz przesłanki brane pod uwagę przy stwierdzeniu wystąpienia tegoż stanu sąd uznał, iż złożona w tej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Należy bowiem zauważyć, iż stosownie do art. 26 par. 5 pkt u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobwiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W kontrolowanej sprawie nie ulega natomiast wątpliwości to, że tytuł wykonawczy, który uruchomił oceniane postępowanie, pochodzi z dnia 20.02.2019 r. (k. 3). Ocena zatem tegoż postępowania pod kątem wystąpienia stanu przewlekłości może obejmować jedynie te czynności organu egzekucyjnego, które dokonane zostały po jego wszczęciu, a czynność ta - zgodnie z cytowanym wyżej przepisem - miała miejsce w momencie doręczeń a zobowiązanemu tytułu wykonawczego z dnia 20.02.2019 r. Oceniając sekwencję czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego należy zatem zauważyć, że organ ten wydał względem zobowiązanego postanowienie z 21.02.2019 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a następnie rozpatrywał środki prawne podejmowanie przez zobowiązanego w ramach i stosowanej obrony. Było to bowiem zarówno zażalenie na wskazane wyżej postanowienie, jak też zgłoszone zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Dostrzec należy, iż postanowieniem z dnia 11.03.2019 r., PINB oddalił zgłoszone zarzuty, zaś organ odwoławczy odrębnymi postanowieniami z 22.11.2019 r. orzekł o utrzymaniu w mocy obu zaskarżonych przez zobowiązanego postanowień PINB (w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia i zarzutów). Podkreślić przy tym trzeba, że stosownie do art. 35 par. 1 u.p.e.a. zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (...) zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Zawieszanie postępowania egzekucyjnego na wskazanej wyżej podstawie prawnej wykluczało więc możliwość dalszego działania organu egzekucyjnego w ramach egzekucji obowiązku nałożonego na K. W.. Podkreślenia zarazem wymaga że wymienione wyżej czynności organów egzekucyjnych cechowała należyta koncentracja i adekwatna w czasie reakcja. Brak jest przy tym podstaw prawnych aby zarzucaną w tej sprawie pasywność organu administracji odnosić - zgodnie z żądaniem skargi - do okresu obejmującego datę wydania decyzji będącej podstawą określenia egzekwowanego obecnie obowiązku (decyzja PINB z dnia 3.06.2008 r.) oraz do daty kontroli nieruchomości zobowiązanego (13.1.2010 r.) przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego. Należy, bowiem zauważyć, że po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Krakowie z dnia 10.02.2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 1714/09) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T., w wyniku dokonanych czynności kontrolnych i ustaleń stwierdził wykonanie nałożonego na inwestora obowiązku określonego wskazaną wyżej decyzją tego organu. Powyższe, w realiach tej sprawy oznaczało, iż nie istniały podstawy do uruchamiania trybu przymusowego wykonania nałożonego obowiązku poprzez wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ustaleń tych i przyjętych ocen organu nadzoru budowlanego nie kwestionowała także skarżąca P. P.. Dopiero w wyniku ujawnienia nowych okoliczności i wdrożenia, z inicjatywy skarżącej, kolejnego postępowania w tej sprawie (2017 r.), zapadła decyzja MWINB z. dnia 27.04.2018 r., w której wiążąco przesądzono o konieczności podjęcia czynności zmierzających do wykonania obowiązku wynikającego z wydanej już w sprawie decyzji MWINB z dnia 17.09.2009 r. W tym też dopiero momencie zaktualizował się obowiązek organu egzekucyjnego uruchomienia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania nałożonego już na inwestora obowiązku. Uznać zatem należy, iż brak jest zasadnych podstaw do uznania za trafny zarzutu przewlekłego, tj. ponad 10 letniego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w szczególności w sytuacji, gdy na spornej nieruchomości do 2017 r. istniał stan wskazujący na wykonanie przez zobowiązanego nałożonego obowiązku (zamurowanie otworów drzwiowych). O przewlekłości postępowania można mówić bowiem dopiero wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje adekwatnych czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, z przyczyn leżących po stronie organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r.; sygn. akt VII SA/Wa 1715/15 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2007 r.; sygn. akt l SA/GI 464/07). W kontrolowanej natomiast sprawie, niezwłocznie po wszczęciu postępowania egzekucyjnego (wydaniu tytułu wykonawczego z dnia 20.02.2019 r.) podjęte zostały adekwatne i terminowe i miarodajne czynności zmierzające do egzekucji nałożonego na zobowiązanego obowiązku, które przedstawione już zostały powyżej. Mając zatem na uwadze przeprowadzoną analizę sprawy należało uznać, że skarga nie była zasadna, co nakazywało orzec o jej oddaleniu. Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., póz. 2325).