II SA/Kr 821/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie WSA Renata Czeluśniak / spr. / Krystyna Daniel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R.S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. nr CXV/1551/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II" skargę oddala W dniu 10 września 2008 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr L/647/08 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II", który w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), został uchwalony w dniu 3 listopada 2010 r. - uchwała Nr CXV/1551/10. Po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa ww. uchwały, Wojewoda Małopolski, na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały. Dnia 23 listopada 2010 r. ogłoszono ww. uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 603 poz. 4785. Ww. plan był przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który oddalając skargę innego podmiotu na uchwałę Nr CXV/1551/10 wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1381/11 stwierdził, że dokonał analizy całego trybu przygotowania zaskarżonej uchwały, jak i jej zgodności z zasadami sporządzania planu nie znajdując poważniejszych uchybień. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W przedmiotowej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.S. zaskarżył w całości uchwałę numer CXV/1551/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II" zarzucając jej naruszenie niżej wymienionych przepisów prawa: 1. art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.97.78.483 z późniejszymi zmianami) i art. 140 kodeksu cywilnego z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz.U.64.16.93 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenia prawa własności nieruchomości skarżącego uniemożliwiające mu korzystanie z niego, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu jego uprawnienia nie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa; 2. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed dnia 21 października 2010 r. nadanego ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez brak zgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami uchwały Rady Miasta Kraków numer nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie przyjęcia Studium ukierunkowań i zagospodarowania przestrzennego dla miasta Krakowa, 3. § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 03.164.1587) poprzez zastosowanie oznaczenia sposobu zagospodarowania nieruchomości nie przewidzianego ww. akcie prawnym. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwały. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 3 listopada 2010 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę numer CXV/1551/10 sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Kliny Gadomskiego II" (zwaną dalej uchwałą Rady Miasta Krakowa). Przedmiotowa uchwała swoim zakresem obejmuje nieruchomości stanowiące jego własność, położone w Krakowie przy ul. [...], a oznaczonych, jako działki ewidencyjne numer [...] ,[...] [...] [...] obręb [...]. Według załącznika numer 1 do uchwały Rady Miasta Krakowa pn "Rysunek planu" ww. działki ewidencyjne zostały oznaczone symbolem 5 ZP i 7ZPn, czyli tereny zieleni urządzonej i tereny zieleni publicznej niskiej. Zgodnie zaś z § 25 ust. 3 pkt 1 i § 26 ust. 3 pkt 1 uchwały Rady Miasta Krakowa na przedmiotowych terenach wyklucza się jakiekolwiek nowe zainwestowanie poprzez lokalizację zabudowy kubaturowej. W trakcie procedowania uchwały Rady Miasta Krakowa wpłynęła uwaga do projektu planu w zakresie dotyczącym sposobu zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącego wskazująca, iż utworzenie na jej terenie zieleni publicznej narusza zasadę ładu przestrzennego zważywszy, iż sąsiaduje ona bezpośrednio z terenami już zagospodarowanymi na cele zabudowy jednorodzinnej oraz terenami przeznaczonymi pod taką zabudowę, a oznaczoną symbolami 4MN i 5MN. Skarżący podkreślił, że zwrócił się wyłącznie o częściową zmianę zagospodarowania terenu i dotyczyła ona dopuszczenia zabudowy jednorodzinnej w pasie poza strefą ochronną linii wysokiego napięcia. Rozwiązanie to umożliwiłoby mu realizację jego zmierzeń inwestycyjnych przy jednoczesnym zagwarantowaniu poszanowania przepisów prawa dotyczących ochrony zdrowia ludzi i ochrony przed polem energetycznym linii wysokiego napięcia. oraz zapewniałoby również ochronę przyrody i siedlisk roślin poprzez pozostawienie wolnej i niezainwestowanej przestrzeni. Powyższa uwaga nie została uwzględniona gdyż, zdaniem organu, była sprzeczna z ustaleniami uchwały Rady Miasta Kraków numer nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie przyjęcia Studium ukierunkowań i zagospodarowania przestrzennego dla miasta Krakowa (zwane dalej Studium). Skarżący podkreślił, że brał więc czynny udział na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie tylko zgłosił on do niego uwagi, ale również uczestniczył w debacie nad jego projektem. Nie można mu zatem zarzucić, iż jego żądanie usunięcia naruszenia prawa jest bezpodstawnym i nieuzasadnionym. Podniósł, że oczywistym jest, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego jest dopuszczalną formą ograniczenia prawa własności, jednak jego zapisy ingerujące w możliwość korzystania ze swojego uprawnienia przez właścicieli muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami prawnymi, a przede wszystkim powinny być one podjęte z zachowaniem miarkowania istoty prawa własności i interesu publicznego przemawiającego za jego ograniczeniem. Skarżący zarzucił, iż uchwała Rady Miasta Krakowa naruszyła istotę jego prawa własności nieruchomości, gdyż w sposób nie właściwy rozpatrzono uwagi do niej złożone, zaś w czasie jej procedowania uchybiono szeregu normom prawnym, których nieuwzględnienie należy ocenić w kategoriach naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe jednoznacznie ingeruje w uprawnienia właściciela nieruchomości, gdyż uniemożliwia mu zagospodarowanie jego działek w sposób przez niego oczekiwany. Zdaniem skarżącego naruszenie prawa przez uchwałę Rady Miasta Krakowa odnosi się również do zagadnienia uchybienia przepisom proceduralnymi regulującymi tryb uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a to łącznie z niedozwoloną ingerencją w treść prawa własności jest podstawą do stwierdzenia nieważności tegoż dokumentu planistycznego. Ponadto skarżący podniósł, że w zaskarżonej uchwale Rady Miasta Krakowa dokonano zmiany przeznaczenia terenów ujętych w Studium jako tereny zieleni publicznej. W treści uchwały Rady Miasta Krakowa tereny te oznaczono jako działki pod zabudowę nie tylko jednorodzinną, ale również jako tereny zabudowy wielorodzinnej. Jest to nie tylko naruszenie norm planistycznych, ale podstawowej zasady równości wobec prawa określonej w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w art. 32, gdyż organ administracji publicznej w sposób niedozwolony i uznaniowy dokonał ingerencji w prawo własności skarżącego, pozbawiając go możliwości zabudowy na niewielkiej części jego nieruchomości, podczas, gdy dla innych terenów dokonał swoistego wyjątku dopuszczając na terenach zieleni publicznej zabudowę wielorodzinną. Zgodnie z zapisami Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej prawo własności jest prawem nadrzędnym w panującym ustroju gospodarczym państwa, czego wyraz znajduje się w jej art. 21 "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia" oraz jest podstawowym uprawnieniem przysługującym każdemu człowiekowi, poparciem, czego jest art. 64 " 1.Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. 2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. 3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. " Jak jednoznacznie wynika z przytoczonych norm, prawo własności można ograniczyć tylko ze względu na ważną wartość mocniej chronioną, zgodnie z zasadą hierarchiczności wartości chronionych przez prawo. Wartością wyżej chronioną jest jedynie interes publiczny, cele publiczne, które polegać mają na zapewnieniu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronie zdrowia i moralność obywateli, jak również ochronie wolności i prawa innych osób. Nie dopuszczalnym jest jednak takie ograniczenie prawa własności, które godziłoby w jego istotę. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2007 r., sygnatura akt K 20/07 " bez wątpienia do podstawowych składników prawa własności (ukształtowanych w historii rozwoju tego prawa) zaliczają się przede wszystkim: możność korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności (zob. art. 140 k.c.). Jeśli zatem w wyniku jakiegoś ograniczenia prawa własności dojdzie do zniweczenia któregoś z tych składników, tak, iż prawo to zostanie wydrążone z rzeczywistej treści i przekształci się w pozór prawa, to zasadnym będzie wniosek, że naruszona została istota własności". Zawsze w przypadku konieczności ograniczenia prawa własności niezbędne jest powołanie się na przyczyny tego stanu rzeczy oraz precyzyjne odniesienie się do stanowiska reprezentowanego przez właścicieli nieruchomości. W tym celu stworzono szereg procedur dających uprawnionym możliwość wpływu na ostateczne brzmienie przepisów regulujących te kwestie oraz liczne środki gwarantujące dochodzenie swoich praw przed sądami. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest to procedura składaniu wniosków, a następnie uwag do projektu oraz po wejściu w życie uchwały, to możliwość wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego tym aktem. Ich przestrzeganie jest podstawowym warunkiem usankcjonowania ograniczenia prawa własności, w razie zaś naruszenia lub braku rzetelności w przeprowadzeniu ww. procedur należy uznać, iż dopuszczono się bezprawnej ingerencji w prawo własności. W omawianej sytuacji, uchwała Rady Miasta Krakowa dokonała bardzo istotnego ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości poprzez wprowadzenie zakazu jego zainwestowania (§ 25 ust. 3 pkt 1 i 26 ust. 3 pkt 1 uchwały Rady Miasta Krakowa) oraz określając sposób jego zagospodarowania, jako tereny zieleni publicznej. Zatem skarżący został pozbawiony możliwości wykorzystania wskazanej nieruchomości w sposób inny niż na cele zieleni publicznej, podczas, gdy jego zamiarem było wzniesienie na części obszaru budynków jednorodzinnych. Planowana przez skarżącego zabudowa jednorodzinna jest sposobem inwestowania najmniej uciążliwym dla środowiska i krajobrazu, wzajemnie się one nie wykluczają. Kształt działek ewidencyjnych numer [...] ,[...] [...] [...] umożliwia ich zagospodarowanie bez szkody dla krajobrazu oraz ochrony przyrody, a w szczególności dla obszarów szczególnej ochrony cennych siedlisk roślin i zwierząt, uzupełniając i domykając jednocześnie już istniejącą formę zagospodarowania sąsiadujących terenów. Powyższego w żaden sposób nie uwzględniono w trakcie rozpatrywania uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując, ingerencja uchwały Rady Miasta Krakowa w treść prawa własności jest daleko posunięta, gdyż w bezpodstawny, a zatem bezprawny sposób wyłącza możliwość zabudowy nieruchomości skarżącego. Zdaniem skarżącego, uchwała Rady Miasta Krakowa jest sprzeczna z ustaleniami Studium, wprowadza bowiem sposób zagospodarowania terenów nią objętych pod zabudowę wielorodzinną nieprzewidzianą w Studium oraz dopuszcza zabudowę terenów zieleni publicznej na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, które to nie są realizowane. Zważywszy na powyższe uchwała Rady Miasta Krakowa narusza w sposób rażący obowiązujące przepisy prawa. Kolejny zarzut skargi dotyczy użycia w uchwale Rady Miasta Krakowa symbolu ZU, czyli tereny zieleni urządzonej. Wymagany zakres planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej uregulowany został rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z jego § 9 pkt 1 "Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego określa załącznik nr 1 do rozporządzenia". Powołany załącznik do rozporządzenia stanowi wykaz oznaczeń, które można stosować w projektach planów. Wynika z niego, że w planach zagospodarowania przestrzennego można posługiwać się tylko i wyłącznie symbolami, których wygląd i znaczenie dokładnie zostały przez niego określone. Wszelkie inne oznaczenia są niedopuszczalne. Użytego w uchwale Rady Miasta Krakowa symbolu literowego - "(ZU)" - próżno szukać w ww. załączniku numer 1, a jego użycie w rażący sposób łamie zasady prawidłowego sposobu sporządzania projektów planów zagospodarowania przestrzennego. Symbolem ZU określono tereny zieleni urządzonej ogólnodostępnej, podczas gdy uchwała Rady Miasta Krakowa jednocześnie posługuje się oznaczeniami ZP, czyli tereny zieleni publicznej. Brak jest wyraźnego rozróżnienia funkcji wspomnianych obszarów, co podkreśla się również w Koreferacie do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kliny Gadomskiego II stanowiącego załącznik do opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej z dnia 21 października 2009 r., znak [...] W odpowiedzi na skargę, odnosząc się do zarzutów w przedmiocie naruszenia władztwa planistycznego przez organy gminy oraz ograniczenia właścicielowi prawa własności, organ planistyczny podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 z późn. zm.), gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne". Jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 ustawy, oraz szczegółowymi przepisami, przede wszystkim Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Co do podniesionego w skardze zarzutu, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekroczyły zakres przysługującego gminie władztwa planistycznego, a zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżącego, gdyż uchwała ta dokonała bardzo istotnego ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości poprzez wprowadzenie zakazu jego zainwestowania oraz określając sposób jego gospodarowania jako tereny zieleni publicznej, przez co skarżący został pozbawiony możliwości wykorzystania wskazanej nieruchomości w sposób inny niż na cele zieleni publicznej podczas, gdy jego zamiarem było wzniesienie na części obszaru budynków jednorodzinnych, organ podniósł, że przede wszystkim należy wskazać, iż wbrew sugestiom strony skarżącej, nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Podniósł, że chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 kodeksu cywilnego. Dlatego organ przychylił się do poglądu wyrażonego w uchwale przez Sąd Najwyższy (uchwała SN z 28 sierpnia 1997 r., sygn. III CZP 36/97), iż właścicielowi wolno ze swoją rzeczą czynić wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Warto również wspomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem, jeżeli obowiązujące normy prawne (w tym przepisy planu miejscowego) dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują, to jest ona zakazana. Rada Miasta Krakowa podkreśliła, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, a art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyraźnie, iż ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania z rzeczy wynikająca z ustaleń planu miejscowego, jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Nie można wobec tego zasadnie twierdzić, iż plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan doprecyzowuje granice, w jakich owo wykonywanie tego prawa jest dopuszczalne. Uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącego, który nadal może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać. Ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, które wynikają uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Natomiast w wypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właścicielom i wieczystym użytkownikom przysługują, względem gminy, chroniące ich interes, roszczenia – strona może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części. Podniesiono, że określenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II", dla nieruchomości stanowiących własność skarżącego, tj. działek nr [...] ,[...] [...] [...] obręb [...] pod tereny zieleni publicznej (5ZP) oraz tereny zieleni publicznej niskiej (7ZPn) było konsekwencją przeprowadzonej procedury planistycznej dla tego obszaru. Ustalone oznaczenie dla tego terenu jest wynikiem występujących uwarunkowań, a także wiążących zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Dlatego też określonym w studium obszarom, dla których jako główną funkcję wskazano zieleń publiczną, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" odpowiadają tereny przeznaczone pod zieleń publiczną bądź zieleń publiczną niską oraz tereny zieleni publicznej fortecznej i tereny zieleni urządzonej. Dokonując oceny zgodności postanowień miejscowego planu z zapisami Studium wzięto pod uwagę, iż działki, stanowiące własność skarżącego, znajdują się w obszarze, dla którego Studium wskazało, jako główny kierunek zagospodarowania tereny zieleni publicznej ZP, a dla terenów zieleni publicznej Studium wskazuje, jako główną funkcję ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji, place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze "białych mórz" również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami. Zagospodarowanie tego terenu winno polegać na: - ukształtowaniu miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, - urządzeniu terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, - obejmowaniu ochroną prawną terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, - zróżnicowaniu wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku a także walorów przyrodniczych danego terenu. W konsekwencji w dokumencie Studium zawarto także ustalenia dotyczące warunków i standardów wykorzystania terenu, tj.: - wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych, - kształtowanie zieleni z uwzględnieniem warunków ustalonych dla wyodrębnionych kanałów przewietrzania miasta. Organ planistyczny podkreślił, że wszystkie te, powyżej wskazane zalecenia, zostały uwzględnione przy sporządzaniu planu zagospodarowania obszaru "Kliny-Gadomskiego II". Dlatego tereny, w którym znajdują się działki skarżącego oznaczono symbolami 5ZP, bądź 7ZPn i przeznaczono je pod tereny zieleni publicznej bądź pod tereny zieleni publicznej niskiej, ze względu występujące uwarunkowania, dając tym samym prymat tym elementom, które służą ochronie środowiska. Podniósł także, że musiał dokonać wyważenia szczególnych elementów, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym (por. art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i przyznał prymat tym elementom, które służą ochronie środowiska. Walory ekonomiczne przestrzeni, jak i prawo własności niewątpliwie stanowią istotne elementy, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, niemniej ustawodawca nie przyznał tym elementom wartości nadrzędnej. Istniejące uwarunkowania, jak i zapisy obowiązującego Studium przesądziły, iż dla terenów, o których mowa w skardze zostało wybrane przeznaczenie, które przede wszystkim ma służyć ochronie środowiska. Odnośnie stanowiska w przedmiocie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" niezgodnie z zapisami Studium organ podniósł, że wskazana przez skarżącego niezgodność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami Studium, w zakresie wyznaczenia w tym planie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną bądź wielorodzinną z usługami jest niezgodnością pozorną, gdyż wyznaczone w planie tereny 3.MWU i 4.MWU odpowiadają terenom, dla których w Studium wskazuje jako główną funkcję zagospodarowania zabudowę usługową (tereny oznaczone symbolem UC - tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych), jednakże w dokumencie Studium jednoznacznie wskazano, iż ustalenie przeznaczenia w planie dla terenów oznaczonych symbolem UC winno polegać na uzupełnieniu funkcji usługowej funkcją mieszkaniową. Uzupełnienie przeznaczenia terenu 3.MWU i 4.MWU w miejscowym planie "Kliny-Gadomskiego II" pod usługi, przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, wynika z kierunków zagospodarowania tych terenów, wskazanych w Studium. Zatem skoro sam dokument Studium zobowiązywał do uzupełnienia zabudowy usługowej programem mieszkaniowym wielorodzinnym, to należy uznać, iż wyznaczenie terenów 3.MWU i 4.MWU stanowi pełną realizację zasady zgodności postanowień planu z polityką przestrzenną gminy. W odpowiedzi na skargę organ planistyczny zajął również stanowisko w przedmiocie naruszenia wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł, że plan miejscowy określa obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Dlatego uznał za niesłuszny pogląd skarżącego, jakoby w przypadku przedmiotowej uchwały zastosowano nieznane prawu oznaczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości. Przywołany przepis § 9 ust. 1 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje jedynie na podstawowe oznaczenia używane w planach miejscowych, natomiast § 9 ust. 4 tego aktu prawnego stanowi, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1278/06 (...) w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W związku z powyższym (...) przeznaczenie terenu może wynikać z określonej specyfiki danych terenów zaś niejednokrotnie, z braku ustawowego zakazu, nie można wykluczyć ustalenia mieszanego przeznaczenia). W świetle powyższego stanowiska sądu administracyjnego Rada Miasta Krakowa uznała, że dopuszczalnym jest rozszerzenie podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów zawartych w załączniku Nr 1 do rozporządzenia, a nawet ich połączenie w granicach jednego terenu, jednak tylko i wyłącznie w przypadku, gdy z przepisów planu można jednoznacznie odczytać przeznaczenie terenu, a określone na terenie funkcje nie stanowią funkcji rozłącznych czy sprzecznych. Tylko w takich przypadkach potencjalny inwestor, na podstawie ustaleń planu, jest w stanie określić warunki zagospodarowania danego terenu. Na rysunku planu przedstawiono, określone liniami rozgraniczającymi, tereny o różnym przeznaczeniu. Zaznaczono następujące tereny zieleni: ZP i ZPn - tereny zieleni publicznej, ZF - tereny zieleni publicznej fortecznej, ZU - tereny zieleni urządzonej. Wyznaczone w planie tereny zieleni publicznej pokrywają się z terenami, dla których w Studium wskazano jako główną funkcję zieleń publiczną. Ustalenie tak licznej kategorii terenów zielonych, dla których rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przewiduje zbiorczą kategorię zieleni urządzonej - ZP (Załącznik Nr 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), spowodowane zostało koniecznością uwzględnienia w projekcie planu odmiennej charakterystyki tych obszarów, co w konsekwencji spowodowało konieczność ustalenia różnych warunków zagospodarowania dla terenów zieleni. I tak tereny zieleni: - urządzonej - ZU zdefiniowano w § 5 pkt 17 uchwały. W obszarze planu są to tereny położone (głównie) wzdłuż terenów dróg. Wyznaczone tereny dotyczą działek, których lokalizacja w bezpośrednim sąsiedztwie dróg oraz ich kształt i wielkość wyklucza je z przeznaczenia pod zainwestowanie; - fortecznej - ZF zdefiniowano w § 28 uchwały. Teren ten związany jest z istniejącym Głównym Fortem Artyleryjskim 52 "Borek", znajdującym się w strefie nadzoru archeologicznego i wpisanym do rejestru zabytków decyzją nr A-807 z dnia 7 czerwca 1989 r. - publicznej - ZP i ZPn zdefiniowane, odpowiednio, w § 25 i § 26 uchwały. Tereny ZPn stanowią cenne przedpola widokowe, natomiast wyznaczenie terenów ZP ma zapewnić urządzenia terenów zieleni, jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych. Dlatego nie można uznać, iż rozszerzenie przez organ sporządzający projekt planu katalogu literowych i graficznych oznaczeń dotyczących przeznaczenia terenu stanowi naruszenie przepisów rozporządzania z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ planistycznych dokonał uzupełnienia katalogu ustalonych rozporządzeniem oznaczeń, co spowodowane było koniecznością odwzorowania stanu faktycznego, ułatwiającego posługiwanie się adresatom zapisami postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno tekst, jak i rysunek planu, w sposób jednoznaczny wydzielają obszary o odmiennych przeznaczeniach. Sytuacja taka powoduje, że przedmiotowy plan spełnia wymogi wynikające z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie smaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie, z którym na rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu. Podsumowując, Rada Gminy Krakowa uznała, iż obowiązujący plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" nie narusza obowiązujących norm prawnych z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i innych przepisów prawa. Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska zaprezentowane w skardze i odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik skarżącego złożyła ewentualny wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie, z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie, z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje uchwałę nr CXV/1551/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II", przy czym w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem badania Sądu w związku, z czym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1381/11 stwierdzający brak istotnego naruszenia trybu przygotowania zaskarżonej uchwały oraz jej zgodność z zasadami sporządzania planu jest dla Sądu rozpoznającego niniejszą skargę wiążący w zakresie oceny procedury i zasad uchwalenia planu. Stosownie natomiast do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. W dniu 21 lutego 2011 r. do Rady Miasta Krakowa wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowane podjęciem uchwały nr CXV/1551/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II". W ustawowym terminie 30 dni nie uzyskano stosownej odpowiedzi stanowiącej oficjalne stanowisko Rady Miasta Krakowa, jedynie w dniu 25 marca 2011 r. przesłano pismo znak [...] Przewodniczącego Rady Miasta wraz z załączoną kopią pisma Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 marca 2011 r. znak [...], w którym ogólnie ustosunkowano się do zarzutów podniesionych w wezwaniu. Powyższe pismo, zgodnie z treścią pisma Przewodniczącego Rady, nie stanowi oficjalnego jej stanowiska, miało jedynie charakter informacyjny, a tym samym nie może zostać uznane, jako odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący, przed wniesieniem skargi, dopełnił zatem wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Skarga została wniesiona do Sądu w terminie (data nadania skargi w urzędzie pocztowym - 20 kwietnia 2011 r.). Skarżący ma legitymację - w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ jest właścicielem kilku ww. działek objętych uchwałą, która narusza jego prawo własności poprzez przeznaczenie tych działek na tereny zieloni (5 ZP i 7ZPn) bez prawa ich zabudowy. Nie budzi wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego jest formą sprecyzowania (czy jak ujmuje to skarżący w skardze "formą ograniczenia") prawa własności, jednak jego zapisy właśnie ze względu na możliwość ingerencji w prawo własności muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami prawnymi, a przede wszystkim powinny być one podjęte z uwzględnieniem istoty prawa własności i interesu publicznego przemawiającego za jego ograniczeniem. Zdaniem organu, wziął on pod uwagę powyższe zasady, a zdaniem skarżącego, Rada Miasta Krakowa przekroczyła granicę tzw. władztwa planistycznego. Bezspornym jest, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym, ponieważ wprawdzie jego prawna ochrona zapewnia właścicielowi nieruchomości możliwość szerokiego wykonywania tego prawa, ale istnieją też ograniczenia tego prawa, z tym, że ich podstawą może być tylko ustawa. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje właśnie sposób wykonywania tego prawa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Sąd analizując z jednej strony zarzuty skargi, z drugiej strony zapoznając się z argumentacją organu, uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ sporządzający projekt planu dokonał wyważenia poszczególnych elementów, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym i zasadnie przyznał prymat zasadzie ochrony środowiska. Istniejące uwarunkowania (opisane i przedstawione m.in. w prognozie oddziaływania na środowisko) na terenie obejmującym m.in. działki skarżącego, jak i zapisy obowiązującego studium (przytoczone obszernie w odpowiedzi na skargę, które wyżej powtórzono) przesądziły, iż dla terenów, o których mowa w skardze zostało wybrane przeznaczenie, które przede wszystkim ma służyć ochronie środowiska i jest zgodne ze Studium. Tym samym wskazany i uzasadniony został interes publiczny, ze względu, na który nie dopuszczono na tym terenie możliwości zabudowy, co nie wyklucza korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, zgodnie z art.140 k.c. Ponadto prawo zabudowy nie jest podstawowym elementem prawa własności. Skarżący, nabywając działki bez takiego prawa, mógł liczyć się z tym, że nadal nie będą mogły zostać zabudowane. Zdaniem Sądu, organy gminy nie przekroczyły przysługującego im władztwa planistycznego tylko, dlatego, iż uznały za celową ochronę tego obszaru, a nie umożliwiły zagospodarowania działek w sposób planowany przez skarżącego. Sąd nie stwierdził zatem naruszenia przepisów prawa z pkt 1 skargi, ani też naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie doszło też do naruszenia art. 1 zdanie pierwsze Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zgodnie, z którym każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie prowadzą do pozbawienia skarżącego przysługującego mu mienia. Ograniczenia w zakresie możliwości zabudowy tego terenu wynikają wyłącznie z konieczności uwzględnienia interesu publicznego, na co wskazują zarówno przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak i przywołanej Konwencji. Co do zarzutu niewłaściwego rozpoznania uwag skarżącego podnieść należy, iż zostały one wraz z innymi uwagami złożonymi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 2407/2010 z dnia 28 września 2010 r. W uzasadnieniu Prezydent szczegółowo odniósł się do uwag skarżącego, wyjaśniając przyczyny, z powodu, których nie zostały one uwzględnione. Podniósł, że działki nr [...] ,[...] [...] [...] proponowane pod zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, w studium przeznaczone są pod zieleń publiczną i uwzględnienie uwagi spowodowałoby niezgodność projektu planu z ustaleniami studium. Teren 5ZP i 7ZPn, w obrębie którego usytuowane są ww. działki, stanowi jeden z elementów ukształtowanego ciągu zieleni publicznej na bazie obszarów przyrodniczo najcenniejszych, niezbędnych dla zachowania równowagi ekosystemu miasta. W obszarze objętym planem, opracowanie pt. "Mapa roślinności rzeczywistej Miasta Krakowa" wyróżnia się występowanie cennych fragmentów zbiorowisk roślinnych. Tereny wyznaczone w projekcie planu w formie ciągu zieleni publicznej, ww. opracowanie kwalifikuje pod względem walorów przyrodniczych jako najwyższe, wysokie i cenne. W tego typu terenach występują siedliska i rośliny podlegające ochronie. Tożsame stanowisko, co do przyznania prymatu zasadzie ochrony środowiska nad interesem prywatnym skarżącego zajęła Rada Gminy Kraków. Ponieważ nie można zarzucić dowolności i braku racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego przeznaczenia działek skarżącego Sąd nie stwierdził aby granice władztwa planistycznego zostały przekroczone. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza również przepisów prawa wskazanych w punktach 2 i 3 skargi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" jest zgodny z zapisami studium odnośnie działek skarżącego tj. działek ewidencyjnych numer [...] ,[...] [...] [...] obręb [...], a przeznaczenie sąsiednich działek w zaskarżonej uchwale – ze względu na zakres przedmiotowej kontroli - nie może być przedmiotem analizy i oceny. Sąd jedynie zwraca uwagę, że samo sąsiedztwo działek o innym przeznaczeniu (dopuszczającym np. prawo ich zabudowy) nie może uzasadniać naruszenia zasady równości, skoro ich położenie, kształt, a przede wszystkim kierunki ich zagospodarowania określone w studium są całkiem różne. Sąd podzielił stanowisko organu w przedmiocie naruszenia wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznając, że przepis § 9 ust. 4 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Rada Miasta Krakowa miała podstawę prawną dla rozszerzenia podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów zawartych w załączniku Nr 1 do rozporządzenia, a nawet ich połączenia w granicach jednego terenu. Z przepisów planu można jednoznacznie odczytać przeznaczenie terenu, a określone na terenie funkcje nie stanowią funkcji rozłącznych czy sprzecznych. Na rysunku planu przedstawiono, określone liniami rozgraniczającymi, tereny o różnym przeznaczeniu umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu. Przypomnieć należy, że rozwiązania tego nie zakwestionował WSA w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1381/11. Wobec powyższego uznano skargę za niezasadną. Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art.151 ppsa.