II SA/Kr 822/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: WSA Izabela Dobosz (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [....] Prezydent Miasta K. odmówił A.K. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z parkingami podziemnymi, miejscami postojowymi, wjazdami na działkę nr ..... obr. ..... i infrastrukturą techniczną na działkach nr .....obr. ...... i na działkach nr ......... - obr. ..... przy ul. ....w K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zmianami) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że teren, którego dotyczy wniosek nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków opisanych w art. 61 ust. 1 wymienionej ustawy, dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi i spełniającej wymogi przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzeni - ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. Prezydent opisał sposób zagospodarowania terenów otaczających działki objęte wnioskiem. Biorąc pod uwagę położenie przedmiotowej działki w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy i niewielkich gabarytach, sąsiedztwo terenów leśnych i położenie na skraju enklawy zabudowy mieszkaniowej przy ul. ..........Prezydent uznał, że niewłaściwa byłaby kontynuacja maksymalnych parametrów niskiej zabudowy wielorodzinnej. Niewłaściwe byłoby też nawiązanie do intensywności zabudowy mieszkaniowej przy ul.........., jak również do zabudowy działek z garażami i gabarytów zabudowy wielorodzinnej wysokiej. W dalszej części uzasadnienia przytoczono wyniki wykonanej przez osobę uprawnioną analizy urbanistyczno-architektonicznej. Ze względu na wysokość zabudowy, szerokość jej elewacji, przekraczający normy współczynnik powierzchni biologicznie czynnej i wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, jak również geometrię dachu, planowana inwestycja nie spełniałaby warunków określonych w § 5, 6, 7, 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu planowane zamierzenie inwestycyjne w kształcie określonym we wniosku nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do kontynuacji niektórych cech zabudowy, a także nie spełnia wymagań ładu przestrzennego. Nadto, zdaniem organu I instancji, zamierzenie nie jest zgodne z art. 2, 3, 117 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, z art. 74 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak też z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 28.09.2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną. Teren przedmiotowej inwestycji stanowi część dużego obszaru leśnego - Lasu Ż. Lokalizacja działki sprawia, że jest to korytarz ekologiczny, bez którego niemożliwe byłoby utrzymanie w całości Lasu Ż. Jest to też miejsce bytowania i baza pokarmowa gatunków ptaków objętych ścisłą ochroną. Projektowana inwestycja wymagałaby usunięcia drzewostanu i spowodowałaby stratę dla środowiska przyrodniczego w tym rejonie miasta. Ze względu na brak zgodności z przepisami odrębnymi oraz na niespełnienie przesłanek opisanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówiono wnioskowi strony. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A.K. zarzucając jej naruszenie prawa administracyjnego materialnego i formalnego i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący się polemizuje z treścią decyzji dotyczącą parametrów zabudowy, w szczególności w zakresie wysokości zabudowy. Jakkolwiek przedmiotowy teren otoczony jest zabudową jednorodzinną, blokiem wielorodzinnym trzykondygnacyjnym, rzędem garaży i lasem, to jednak w dalszym sąsiedztwie znajduje się zabudowa wielorodzinna dwu i trzykondygnacyjna, a nawet 12 kondygnacyjna, oraz zespół zabudowy wielorodzinnej. Organ błędnie przyjął, że jedynie najbliżej sąsiadująca zabudowa w stosunku do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy decydowała o spełnieniu warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 ustawy. Należało zastosować szerokie ujęcie zasady dobrego sąsiedztwa tj. jako punkt odniesienia przyjąć nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji, ale także działki położone w odległości pozwalającej na utrzymanie walorów architektonicznych i krajobrazowych. Skarżący wielokrotnie podkreśla, że przepisy dotyczące sposobu ustalania warunków zabudowy ograniczają prawo własności, które podlega ochronie konstytucyjnej i dlatego przepisy te należy interpretować w taki sposób, by maksymalnie zapewnić właścicielowi możliwość korzystania z jego nieruchomości. W odwołaniu podkreśla się, że zamierzenie inwestycyjne jest w pełni kontynuacją funkcji znajdującej się w terenie. Istniejące w terenie sąsiedztwo daje możliwość organowi I instancji do ustalenia parametrów przyszłej zabudowy. Natomiast odmienność warunków zawartych we wniosku inwestora z tym, co ewentualnie, zdaniem organu mogłoby powstać, nie może prowadzić do wydania decyzji negatywnej. Okoliczność ta powoduje rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który w ocenie skarżącego nakazuje w takiej sytuacji wydać decyzję ustalającą dopuszczalne warunki zabudowy. A.K. kwestionuje także podaną przez organ I instancji w spornej decyzji niezgodność planowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi. Zgodnie z opinią Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody teren działki nie leży w obszarze chronionym na mocy ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, a na przedmiotowej działce nie występują drzewa objęte ochroną w postaci pomników przyrody. Odwołujący się zwrócił także uwagę na błędne jego zdaniem, stanowisko organu I Instancji, jakoby teren ten stanowił korytarz ekologiczny, skoro od każdej strony jest już ograniczony zabudową. Również analiza rejestru gruntów daje podstawy do zanegowania stanowiska organu, jakoby przedmiotowa działka stanowiła las. Według bowiem ewidencji, działka ta to "teren niezabudowany, tereny różne". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [....] - wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 i 5, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. 08.2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa - zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych. Kolegium przyjęło, że rzeczą biorącego udział w postępowaniu profesjonalisty będzie przygotowanie takiego projektu decyzji określającej warunki zabudowy, który pozwoli utrzymać ład przestrzenny. Zdaniem Kolegium rzeczą organu II instancji będzie skonfrontowanie, czy w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego wskazana przez przepis osoba fachowa wypełniła wszystkie obowiązki nałożone na nią przy przygotowaniu decyzji, czy wykonana w sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna spełnia wymagania opisane w cyt. powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, a w szczególności, czy zostały ustalone wszystkie cechy zabudowy i zagospodarowania terenu i to w sposób odpowiadający zasadom podanym w rozporządzeniu, oraz czy w związku z tym, wydana w sprawie decyzja określa te elementy, o jakich mowa w przepisie art. 54 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy. Kolegium jednocześnie uznało, iż nie jest jego zadaniem, jako gremium nie wyspecjalizowanego w dziedzinie urbanistyki, by polemizować z fachowcami w zakresie ich wizji i spojrzenia na problem, kiedy i w jakiej sytuacji i przy spełnieniu jakich warunków zachodzić będzie ochrona ładu przestrzennego istniejącego w terenie, oraz jak należy te warunki i wymagania ustalić dla przyszłej zabudowy, by pozostawały one w zgodzie z tym ładem. W niniejszej sprawie wykonana została analiza urbanistyczno-architektoniczna. Oprócz funkcji istniejącej zabudowy zbadano w niej także jej cechy, takie jak: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokość elewacji frontowej, geometrię dachów. Organ I instancji podał jak winna ewentualnie kształtować się przyszła zabudowa, aby można było mówić o dostosowaniu jej do istniejącej zabudowy i jak się te ustalenia mają do parametrów zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku strony. Kolegium oceniło, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki wprowadzone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został również prawidłowo ustalony krąg stron postępowania, a sporządzona analiza terenu odpowiada wymogom zawartym w § 3 - 9 przywoływanego rozporządzenia. Kolegium zwróciło uwagę, że ustawodawca posługuje się pojęciami: "działka sąsiednia" (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia), "obszar na którym inwestycja będzie oddziaływać" (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy) oraz "obszar analizowany" ( m. in. § 2 pkt 4, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8 rozporządzenia). "Działka sąsiednia" to działka położona w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, działka zabudowana i dostępna z tej samej drogi publicznej. Sąsiedztwo, o którym mowa ma charakter sąsiedztwa bliższego, w przeciwieństwie do pojęcia sąsiedztwa dalszego ("obszar położony wokół", "obszar oddziaływania"). Na gruncie rozporządzenia linie zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winny być "odwzorowane" od działek sąsiednich, natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz geometrii dachu, winny wynikać z obszaru analizowanego. Nie ma więc racji zarzut odwołania, iż w sprawie wydania warunków zabudowy winno się brać pod uwagę sąsiedztwo w szerokim tego słowa znaczeniu, by tym samym nie ograniczać inwestora w jego poczynaniach. W sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistycznej prawidłowo zastosowano pojęcie sąsiedztwa, równocześnie wykazując bardzo starannie z jakich działek i dlaczego należy czerpać podobieństwo dla przyszłej inwestycji. Ustalone w ten sposób zasady realizacji inwestycji z punktu widzenia utrzymania istniejącego ładu i porządku architektonicznego okazały się sprzeczne z warunkami jakie podał inwestor we wniosku, a jakie charakteryzowały jego inwestycję. Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującego się, iż informacje zawarte we wniosku nie mają znaczenia i mogą się rozmijać w sposób zdecydowany z tym, co możliwe jest według organu administracyjnego do zrealizowania w terenie. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być zrealizowana zamierzona inwestycja, jest więc związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza zamierzenie inwestora (wyrok NSA z dnia 05.03.2001 r. sygn. akt IV S.A. 24/99). Ponieważ nie jest możliwa zabudowa określona we wniosku, prawidłowo odmówiono ustalenia warunków zabudowy. W kwestii sprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi i przyjęcia, iż są one tego rodzaju, że uniemożliwiają wydanie decyzji pozytywnej Kolegium stwierdziło, iż jeśliby kwestia ta miała stanowić jedyną i samodzielną przeszkodę do wydania decyzji pozytywnej, to musiałaby być zdecydowanie lepiej wyjaśniona, zaś zarzuty odwołania dotyczące tego właśnie problemu szczegółowo wyjaśnione. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.K. wnosząc o jej uchylenie ze względu na naruszenie prawa administracyjnego materialnego i formalnego. W skardze ponownie zakwestionowano zbyt wąskie rozumienie pojęcia sąsiedztwa, co prowadzi do ograniczenia prawa własności. Skarżący powtórzył również zarzut naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy na podstawie uznania, że organ właściwy do wydania decyzji jest związany wnioskiem. Zdaniem skarżącego w przypadku, gdy realizacja inwestycji zgodnie z wnioskiem nie jest możliwa, organ administracji powinien wydać decyzję ustalającą dopuszczalny sposób zabudowy. Ponadto zarzucono, że Kolegium pominęło zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia przepisów szczególnych tj. przepisów ustawy o ochronie przyrody, ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną. Organ I instancji oparł się na opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia.......2005 r. Nie odniósł się jednak do opinii Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w K. z dnia .........2005 r., z której wynika, że teren objęty wnioskiem znajduje się poza obszarem chronionym na mocy ustawy o ochronie przyrody. Ponadto zarzucono naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedstawione we wniosku parametry budowy odbiegają od parametrów dopuszczalnych, ustalonych na podstawie analizy urbanistyczno - architektonicznej i dlatego wniosek ten musiał zostać załatwiony odmownie. W tej sytuacji nie było potrzeby odnoszenia się do zarzutów naruszenia przepisów o ochronie przyrody i ochronie środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem przy wydawaniu decyzji organy obu instancji naruszyły cały szereg przepisów postępowania. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W aktach administracyjnych na k. .....znajduje się projekt decyzji I instancji, jednakże brak jest informacji kto go sporządził. Ponadto w aktach znajdują się 2 egzemplarze decyzji I instancji podpisane przez (k. ......oraz k......) E.A. - p.o. Dyrektora Wydziału Architektury z up. Prezydenta Miasta. Ta sama osoba podpisała egzemplarz decyzji zalegający na k. ......, przy czym na tym egzemplarzu podpisały się jeszcze inne osoby, w tym inspektor A.B. Architekt A.B. wpisany na listę architektów prowadzoną przez ........Okręgową Izbę Architektów sporządził opinię urbanistyczną, która stała się podstawą do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W aktach sprawy nie ma projektu decyzji, który spełniałby warunek określony w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na ten przepis w uzasadnieniu swojej decyzji (k......) stwierdzając, że zgodnie z nim "ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne". W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że rzeczą biorącego udział w postępowaniu profesjonalisty jest przygotowanie takiego projektu decyzji, który pozwoli utrzymać ład przestrzenny, natomiast rzeczą organu II instancji jest stwierdzenie, czy wskazana przez przepis osoba fachowa wypełniła wszystkie obowiązki nałożone na nią przez przepis przy wydawaniu decyzji. W ocenie Sądu sporządzenie analizy urbanistyczno - architektonicznej przez osobę wpisaną na listę architektów nie zwalnia organu I instancji z obowiązku sporządzenia projektu decyzji przez osobą wskazaną w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew twierdzeniom Kolegium warunki określone w tym przepisie nie zostały w niniejszej sprawie zachowane, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. narusza omawiany przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinna być poprzedzona uzgodnieniami - dokonywanymi w trybie art. 106 § 4 k.p.a. - ze wskazanymi tam szczegółowo organami administracji. Analizując zakres powyższych przepisów należy podkreślić, że przedmiotem uzgodnienia nie jest wniosek strony (jak wynika z pism organu I instancji - k..........), ani też "zamiar inwestycyjny" (postanowienia k. .....). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 140/06 (LEX nr 219341) zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Sąd zwrócił także uwagę, że wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ ten, występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora, przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz załącznikami stanowiącymi integralną jej część. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie sygn. II SA/Kr 1296/05 stwierdził, że art. 53 ust. 4 pkt 9 przewiduje uzgadnianie projektu decyzji, a nie zamierzenia inwestycyjnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. IV SA/Wa 1062/05 oraz z dnia 9 lutego 2006 r. w sprawie IV SA/Wa 2050/05 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawie sygn. II SA/Kr 32/05. Uzgodnienia wydane w niniejszej sprawie nie spełniają tego warunku, przez co zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Uzgodnienia dokonywane w trybie powołanych wyżej przepisów są istotną częścią postępowania zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu takiej decyzji. Całkowite pominięcie kwestii uzgodnień w uzasadnieniach decyzji obu instancji stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Szczególnie istotne jest w niniejszej sprawie stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. (k. ... akt administracyjnych), w którym stwierdza się istnienie na przedmiotowej nieruchomości wielokulturowego stanowiska archeologicznego obejmującego ślady osadnicze od epoki paleolitu po średniowiecze oraz cmentarzysko z okresu kultury ........ W swojej opinii Konserwator zastrzegł, że przed podjęciem wykopów związanych z inwestycją należy przeprowadzić wyprzedzające, sondażowe badania archeologiczne określające stan zachowania i zasięg warstw kulturowych na objętym wnioskiem terenie. Zastrzeżenia budzi również negatywna opinia Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia [....] (k. ..... akt administracyjnych). Stanowisko zawarte w tej opinii oparto na oględzinach nieruchomości przeprowadzonych w dniach .......2004 r. i .........2005 r., jednakże nie sposób stwierdzić, czy o przeprowadzeniu tych oględzin zostały zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. zawiadomione strony postępowania. Ponadto w opinii tej stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość jest stałym miejscem bytowania i bazą pokarmową zaobserwowanych podczas wizji ptaków objętych ścisłą ochroną gatunkową. Nieruchomość tę porasta ok. siedemdziesięcioletni drzewostan, którego usunięcie spowodowałoby dużą stratę dla środowiska przyrodniczego w tym rejonie miasta. Na tej podstawie oceniono, że lokalizacja planowanej inwestycji jest sprzeczna z ustawą o ochronie przyrody. Opinia negatywna Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. w odniesieniu do planowanej inwestycji została wyrażona również w pismach z dnia [....] (k. ..... akt administracyjnych) i z dnia [....] (k. ... akt administracyjnych). Natomiast Wojewódzki Konserwator Przyrody w piśmie z dnia [....] (k. .... akt administracyjnych) poinformował, że planowana inwestycja znajduje się poza obszarem chronionym na mocy ustawy o ochronie przyrody, a na terenie przedmiotowej nieruchomości nie występują drzewa objęte ochroną w postaci pomników przyrody, jak również predysponowane do objęcia taką ochroną. Organ I instancji oceniając zgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska i ochrony przyrody powołał się jedynie na pisma z Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska, całkowicie pomijając stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, co również stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Kolejne dostrzeżone przez Sąd uchybienie dotyczy dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia Mieszkańców "[....]". Na k.... akt administracyjnych znajduje się postanowienie o dopuszczeniu tej organizacji do udziału w postępowaniu, w uzasadnieniu którego wspomina się o wniosku Stowarzyszenia z dnia [....] , do którego dołączony był regulamin tej organizacji (potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis regulaminu Stowarzyszenia znajduje się w aktach sprawy [....] . W aktach przesłanych do Sądu nie ma jednak powyższego wniosku, ani też choćby kserokopii regulaminu Stowarzyszenia Mieszkańców "[....]", przez co nie jest możliwa weryfikacja prawidłowości wydanego postanowienia. Słuszny jest zarzut skargi dotyczący nieprawidłowej oceny kwestii związania organu ustalającego warunki zabudowy wnioskiem inwestora. Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1665/05 (LEX nr 196469), utrzymanego w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 602/06 (niepublikowany). Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił w nim uwagę na odmienność regulacji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. od poprzedzającej jej ustawy z 1994 r.: "Pod rządami ustawy z 1994 r. przyjmowano zatem powszechnie, tak w orzecznictwie, jak i doktrynie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter wiążący i ustalone warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu musiały mu odpowiadać. W przekonaniu składu orzekającego stanowisko takie nie do utrzymania jest natomiast w stosunku do wniosku inwestora, przewidzianego w ustawie z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (...) Art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyraźnie, że ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga inwestycja, ale tylko w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. Zatem wolą ustawodawcy było niejako zastąpienie ustaleń tego planu, poprzez ustalenia zawarte w takiej decyzji, której wydanie musi poprzedzać przeprowadzenie stosownej analizy, o której nieco dalej. Dopiero tak dokonane ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W myśl art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) właściwy do wydania warunków zabudowy organ zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, zwanej dalej analizą. Przygotowanie jej poprzedza opracowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym sporządzenie projektu takiej decyzji powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, jak stanowi art. 60 ust. 4 tej ustawy. W praktyce osoba ta sporządza także wspomnianą analizę. Ustawodawca nie wprowadził natomiast takiego obowiązku odnośnie wniosku inwestora, uznając iż nie musi być przygotowany przez profesjonalistę w tym zakresie. Biorąc zatem pod uwagę, iż inwestor wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, często nie jest w stanie dokładnie przewidzieć, jaką zabudowę na wskazanym obszarze można dopuścić i co wyniknie z analizy, która zostanie przeprowadzona, nie może ponosić negatywnych tego konsekwencji. Wniosku jego nie powinno się zatem interpretować tak jak to czyniono dotychczas, czyli zbyt sztywno. Często bowiem w praktyce zdarzać się będą sytuacje, w których tak jak w tym przypadku, można będzie dopuścić realizację budynku mieszkalnego, jak wnosił inwestor, ale o innej kubaturze, wysokości, linii architektonicznej, niż inwestor zamierzał, formułując swój zamiar we wniosku. Wystarczy jednak, jeśli inwestor potwierdzi, że realizację inwestycji tego samego typu (budynku mieszkalnego), zakreśloną w decyzji sporządzonej w oparciu o przeprowadzoną analizę akceptuje. (...) Zauważyć przy tym należy, że z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, iż na przedmiotowej działce można zrealizować budynek mieszkalny, ale niższy niż zamierzał inwestor, o formie architektonicznej i gabarytach zbliżonych do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej i bliźniaczej. W decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano więc, że inwestycja ma polegać na realizacji zamierzenia o zupełnie innym charakterze niż chciał inwestor, a jedynie zaznaczono, że zamiar jego zawarty we wniosku został znacznie ograniczony. Nadto należy mieć na uwadze, że szczegółowe warunki realizacji tego zamierzenia formułowałaby dopiero ewentualna decyzja o pozwoleniu na budowę. Raz jeszcze podkreślenia wymaga fakt, że inwestor uzyskaną decyzję o warunkach zabudowy zaakceptował. Zatem tak sztywne, jak to przyjęło Samorządowe Kolegium, "trzymanie się" treści wniosku inwestora i dokonywanie oceny decyzji o ustaleniu warunków zabudowy poprzez proste zestawienie jej z tym wnioskiem nie jest uzasadnione. Interpretacja taka w istocie hamowałaby zasadniczo proces inwestycyjny na przeważających wciąż obszarach, dla których nie uchwalono planów zagospodarowania przestrzennego wobec niewiadomej, co wyniknie z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym w sposób nieuzasadniony przyjęta przez Samorządowe Kolegium interpretacja charakteru wniosku inwestora na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nadmiernie utrudniałaby właścicielom możliwość dysponowania posiadaną nieruchomością, w tym także możliwość realizacji dopuszczalnej zabudowy. Na marginesie można jedynie nadmienić, iż inwestor w razie ewentualnego, ponownego wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy, tym razem z wnioskiem sformułowanym zgodnie z wynikami przeprowadzonej w uprzednim postępowaniu analizy terenu, też nie miałby pewności, że żądane warunki zabudowy otrzyma, bowiem wydanie nowej decyzji w tej sprawie poprzedzałoby również sporządzenie nowej analizy, której wyniki mogłyby się okazać nieco odmienne od poprzedniej". Powyższe rozważania należy odnieść również do niniejszej sprawy, przy czym zaznaczenia wymaga, że parametry inwestycji podane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy były to wartości maksymalne, przy czym niektóre z tych wartości są inne we wniosku (k. ....), a inne w jego uzupełnieniu (k. .....). Skarżący wskazał, że planuje budowę budynku maksymalnie czterokondygnacyjnego, o wysokości odpowiednio do 15 - 13 metrów do kalenicy. Powierzchnia zabudowy według wniosku miała wynosić około 1100 m2 z 20% dopuszczalnej tolerancji, w uzupełnieniu wniosku podano już 2000 m2 tj. około 25% powierzchni działki. Organ I instancji stwierdzając, że na przedmiotowej nieruchomości nie może zostać zrealizowana inwestycja dokładnie odpowiadająca wnioskowi powinien wydać decyzję ustalającą jaka zabudowa jest dopuszczalna. W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela przytoczone wyżej rozważania WSA w W. Nie ma również racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pisząc, że nie jest kompetentne do oceny przedstawionej analizy urbanistycznej pod względem merytorycznym, a jedynie może badać, czy analiza spełnia warunki formalne wymagane przez przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza urbanistyczna jest jednym ze środków dowodowych i podlega ocenie organu administracji zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. również pod względem jej logiczności, spójności i rzeczowości. Biorąc powyższe argumenty pod uwagę Sąd ocenił, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).