II SA/Kr 823/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 marca 2024 r. znak: WI-I.7840.5.64.2023.JM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją nr 359/6740.1/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z 23 marca 2023 r., znak: AU-01-4.6740.1.738.2022.AWA, zatwierdzono A. H. oraz K. W. projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z instalacjami zewnętrznymi (głębinowy wymiennik ciepła, instalacja kanalizacji sanitarnej, instalacja kanalizacji deszczowej i drenażowej wraz ze szczelnym zbiornikiem na wodę deszczowy, instalacja wody szarej, instalacja gazu, instalacja elektryczna), murami oporowymi, utwardzonym dojściem i dojazdem, tarasem oraz rozbiórką istniejących przyłączy wod-kan. Od powyższej decyzji odwołał się R. N., zarzucając naruszenie szeregu przepisów materialnych i procesowych. W szczególności twierdził, że zatwierdzony projekt pozostaje w sprzeczności warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, został wydany w oparciu o wadliwe dokumenty w postaci mapy do celów projektowych o niewystarczającej ilości rzędnych i opracowania geodezyjnego nie będącego mapą do celów projektowych oraz że narusza interesy osób trzecich. Odwołanie okazało się bezskuteczne, gdyż decyzją z dnia 28 marca 2024 r. nr WI-I.7840.5.64.2023.JM Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Wojewoda ocenił, że obszar oddziaływania projektu został określony prawidłowo i zgodził się z organem I instancji, że spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2023.682 ze zm., zwanej dalej: P.b.), przez co nie było podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie to jest zgodne z wydanymi wcześniej warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że projektowane mury oporowe posiadają parametry powszechnie stosowanych murków ogrodzeniowych. Zaprojektowane murki wystają ponad poziom terenu od strony sąsiednich działek budowlanych na przeważającej większości nie więcej niż 0,5 m. Jedynie na odległości ok. 6 m od strony południowej i od strony zachodniej na odległości 1,5 m projektowany murek będzie wystawał ponad powierzchnię działki sąsiedniej na wysokość ok. 0,65 m, co jest związane jest z niewielkimi naturalnymi spadkami terenu w kierunku południowym i wschodnim. Projektowany murek oporowy stanowi element zagospodarowania terenu zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wchodzi w zakres infrastruktury technicznej. W ocenie Wojewody spełnia zarówno wymogi tej decyzji wskazujące, że w przypadku dokonywania zmian w ukształtowaniu terenu należy w zakresie zastosowania rozwiązań technicznych mających na celu zabezpieczenie przez niekorzystną zmianą stanu wody na gruntach sąsiednich, a także wymóg § 29 WT. Planowana inwestycja w optymalny sposób rozwiązuje kwestie niewielkich spadków terenu, tak aby z jednej strony nie nadsypywać terenu, a jednocześnie rozwiązać kwestie spływu wód opadowych. Przedmiotowe murki stanowią element zabezpieczający dla działek sąsiednich, dający gwarancję nienaruszenia w żaden sposób interesów osób trzecich. Wojewoda nie zgodził się twierdzeniem, że budowa ww. murków wymaga oddzielnej decyzji. Rodzaj inwestycji określonej w wydanych warunkach zabudowy nie ulega zmianie czy poszerzeniu, a lokalizacja murków nie wprowadzi zmian w zagospodarowaniu. Uzyskanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na same murki oporowe z pozycji urbanistycznej nic nie wniosłoby do ładu przestrzennego, zwłaszcza, że wskaźniki zabudowy ustalane w takich decyzjach nie miałyby zastosowania przy samych murkach oporowych. W wydanej decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono też wyraźnie, że projektowane mury stanowią element infrastruktury. Twierdzenia odwołującego, że konstrukcja murów oporowych jest niezgodna treścią warunków zabudowy są chybione, gdyż decyzja ta nie określa precyzyjnych parametrów w tym zakresie. Wojewoda oddalił zarzut dotyczący nieprawidłowości mapy do celów projektowych. W tym zakresie wskazał, że autor projektu sporządzając projekt zagospodarowania terenu sporządził go na kopii mapy do celów projektowych. Wykonawca prac geodezyjnych opatrzył mapę do celów projektowych oświadczeniem o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji z dnia 30.11.2020 r., złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Oświadczenie to jest równoznaczne z klauzulą urzędową. Zgłoszenie zostało wykonane przez geodetę posiadającego uprawnienia zawodowe. Przedmiotowa mapa do celów projektowych stanowi zatem dokument urzędowy, na podstawie którego można sporządzać projekt zagospodarowania terenu. Dalej organ argumentował, że załączona do projektu mapa ma jedynie charakter uzupełniający w zakresie ukształtowania terenu działki sąsiedniej. Załączona mapa z inwentaryzacją skarp, nie jest sprzeczna z mapą do celów projektowych na której został sporządzony projekt zagospodarowania w zakresie terenu inwestycji, zatem nie ma podstaw by zarzucać brak aktualności mapy do celów projektowych. Wojewoda nie zgodził się również z zarzutem, że planowana inwestycja naruszy interesy osób trzecich, które nie mogą naruszać prawa do zabudowy wynikającego z art. 4 P.b. Inwestycja nie zmieni dostępu do drogi publicznej, ani nie pozbawi osób trzecich możliwości korzystania z wody, kanalizacji, mediów, światła dziennego, nie wprowadzi też uciążliwości ani zanieczyszczenia. W skardze od powyższej decyzji R. N. zarzucił naruszenie: 1) art. 6 i art. 107 § 3 Kpa, art. 55 w związku z art. 64 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji zawierającej błędne rozstrzygnięcie prawne polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę obiektów budowlanych bez wymaganej podstawy planistycznej i zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu pozostający w sprzeczności z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) art. 9 i art. 11 Kpa w szczególności poprzez brak wyjaśnienia podstaw i przesłanek przemawiających za odrzuceniem dowodów przedłożonych przez skarżącego oraz niedostateczne wyjaśnienie podstaw utrzymania w mocy skażonej decyzji pomimo oczywistej niezgodności z warunkami zabudowy i zagospodarowania oraz oczywistego naruszenia przepisów w wyniku dopuszczenia budowy obiektów budowlanych, pomimo braku wymaganej dlań podstawy planistycznej; 3) art. 7, art. 8 § 1 i 2, art- 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz błędną ocenę stanu prawnego, w szczególności poprzez: niewyjaśnienie rzeczywistych wysokości planowanych murów oporowych oraz stosunków wodnych panujących na działce wnioskodawcy objętej wnioskiem oraz działkach sąsiadujących, przyjęcie za wnioskodawcą oraz organem I instancji, a wbrew przedłożonym w odwołaniu dowodom, iż planowane mury oporowe są niezbędne do zabezpieczenia przed niekorzystną zmianą stanu wody na działkach sąsiadujących w tym działce skarżącego, przyjęcie iż mury oporowe stanowią element zagospodarowania terenu przewidziany w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przyjęcie iż planowana inwestycja rozwiązuje w sposób optymalny występujące na granicy różnice w wysokości terenu, przyjęcie że zakres inwestycji nie ogranicza i nie wpływa negatywnie na nieruchomości sąsiednie, niepodanie podstawy prawnej pozwalającej na budowę murów oporowych bez ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania, rozstrzygnięcie sprawy daleko odbiegające od utrwalonej w doktrynie prawnej i orzecznictwie praktyki; 4) art. 75 § 1 Kpa oraz art. 34 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 lit. d i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu sporządzony na mapie do celów projektowych o niewystarczającej ilości rzędnych wysokościowych i tym samym niewystarczającej treści do poprawnego sporządzenia projektu i oceny planowanego zamierzenia budowlanego, a więc nie spełniającej wymogu art. 2 pkt 7a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 3 pkt 14a Prawa budowlanego 5) art. 75 § 1 Kpa oraz art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 34b oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez analizę projektu zagospodarowania terenu, w tym posadowienia obiektów budowlanych w oparciu o opracowanie geodezyjne niebędące mapą do celów projektowych, o której mowa w art. 3 pkt 14a Prawa budowlanego i co za tym idzie niespełniającego wymagań zawartych w art. 2 pkt 7a Prawa Geodezyjnego i kartograficznego oraz poprzez utrzymanie w mocy decyzji dotkniętą tą wadą prawną; 6) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzającej rozwiązania naruszające interesy interes nieruchomości sąsiednich poprzez niekorzystną zmianę stosunków gruntowych, skutkujących ponadprzeciętnym obciążeniem nieruchomości sąsiadujących. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wnieśli również uczestnicy postępowania, A. H. i K. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz.935, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji w przedstawionym powyżej stanie faktycznym stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 t. prawo budowlane (dalej jako p.b.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania skarżonej decyzji (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 2351 ze zmianami). W art. 34 p.b. określone zostały wymogi formalne projektu budowlanego. W powołanym przepisie wskazano m.in., że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu, stopnia skomplikowania robót budowlanych oraz w zależności od przeznaczenia projektowanego obiektu określać niezbędne warunki do korzystania z obiektu przez osoby ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami. Zakres i treść projektu budowlanego powinna uwzględniać warunki ochrony przeciwpożarowej. Dokonując oceny projektu budowlanego pod względem formalnym stwierdzić należy, że został on sporządzony przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami. Analiza zawartości opracowania prowadzi do wniosku, że zostały w nim ujęte wszystkie elementy określone w art. 34 ust. 3 p.b.(projekt zagospodarowania terenu (ZT1) i projekt architektoniczno-budowlany (A1) z kwietnia 2022 r. znajdujący się w aktach sprawy. W myśl art. 35 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c)ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3)kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem sprawdzeniu podlega także dołączenie wymaganych przepisami prawa opinii, pozwoleń i sprawdzeń o oświadczeń, posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych. Badanie skarżonej decyzji wykazało, że formalnie organ II instancji uczynił zadość wymaganiom wynikającym z art. 35 p.b. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na ocenie ich zgodności z przepisami prawa. Zaskarżona decyzja pozostaje z nimi w zgodzie, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest natomiast to, czy przewidziane w projekcie zagospodarowania terenu murki oporowe wymagały odrębnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego wymagały one takiej decyzji, odrębnej od tej wydanej dla zamierzenia inwestycyjnego, co wynika z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym bowiem jego zdaniem ich realizacja prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Jeśli chodzi o mury oporowe to w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. są to budowle będące konstrukcjami oporowymi. Obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Mur oporowy ma zabezpieczać przed osuwaniem się mas ziemnych z uwagi na konfiguracje terenu i różnice wysokości. Mury oporowe nawet te pełniące funkcję zabezpieczania przed osuwaniem się mas ziemnych są różne. Zamierzenie inwestycyjne może polegać głównie na realizacji muru oporowego, jak również mur oporowy może pełnić funkcję wtórną do inwestycji głównej, jak w przedmiotowej sprawie. Nie jest on przy tym urządzeniem infrastruktury technicznej, jak wskazuje Wojewoda, ale też nie wymaga w przedmiotowej sprawie zdaniem tut. Sądu odrębnej decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Mając na uwadze przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w tym stanie faktycznym do zmiany zagospodarowania terenu dochodzi wskutek realizacji inwestycji głównej to jest budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Realizacja murów oporowych mając także na uwadze wskazane ich gabaryty (k. A08, A09, A10, A11) wskazuje na to, iż są one elementem przekształcenia zagospodarowania terenu spowodowanego zamierzeniem głównym t.j. budową budynku mieszkalnego, nie będą funkcjonować samoistnie. Z powyższych względów w ocenie Sądu niezasadne są zarzuty braku odrębnej decyzji o warunkach zabudowy dla realizacji przedmiotowych murków. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, co następuje. W decyzji o warunkach zabudowy (załączniki do projektu budowlanego ZL20) wskazano, że zasadniczo nie należy zmieniać uksztaltowania terenu, w części północnej i wschodniej działki [...]. W przypadku zaś dokonywania zmian, które mogłyby doprowadzić do zakłócenia stosunków wodnych należy zastosować rozwiązania techniczne zabezpieczające przed niekorzystną zmiana stosunków wodnych. Zabezpieczenie naniesionych mas ziemnych murami oporowymi z wykonanym drenażem i odprowadzaniem wody do zbiornika i przelewu do kanalizacji opadowej mieści się w tym zakresie (na co zresztą wskazano w decyzji o warunkach zabudowy, k. ZT5 i ZT6 projektu budowlanego, k. ZL20 załącznik do projektu budowlanego). Mury oporowe są zatem w tym wypadku elementem zagospodarowania terenu związanego z inwestycją główną, ujętymi w ramach pozwolenia na budowę, lecz niewymagającymi – z powodów przedstawionych powyżej – odrębnej decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące mapy do celów projektowych rację ma organ, że brak podstaw do jej zakwestionowania. Mapa zawiera istotne elementy pozwalające na nadanie jej cech dokumentu urzędowego, wykonawca prac geodezyjnych opatrzył mapę do celów projektowych oświadczeniem o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji wraz z nr i datą 30 listopada 2020 r. złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Natomiast mapa inwentaryzacji skarp nie jest dokumentem wymaganym, lecz dodatkowym, mającym charakter poglądowy, stąd ewentualne zastrzeżenia odnośnie do tej mapy pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Nie stwierdzono także, jakoby realizacja przedmiotowej inwestycji naruszała uzasadnione interesy osób trzecich, w szczególności uniemożliwiała skarżącemu zabudowę jego działki. Sądowa kontrola nie wykazała także naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził takich okoliczności, które z punktu widzenia art. 35 p.b. organ powinien był jeszcze dodatkowo ustalić. Z uwagi na brak stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postepowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.