II SA/Kr 830/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak / spr. / Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Krystyna Daniel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 4 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Prezydent Miasta T, decyzją nr [....] z dnia 13 lutego 2012r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 54; art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 kpa, ustalił na wniosek G.K. warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] obr. [....] w T. przy ul. [....] . Organ I instancji wskazał, że obszar objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przy ustalaniu warunków zabudowy posiłkowano się Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta T. (uchwała nr XI/214/99 Rady Miejskiej w T. z dnia 15 lipca 1999r.). Ponadto ustalenie wymagań dla planowanej inwestycji poprzedzono przeprowadzeniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu. Po przeprowadzonej analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkalnej, jednorodzinnej; a w obszarze analizowanym występują podobne obiekty. Ustalono też linię zabudowy, wysokość, szerokość elewacji frontowej, geometrię dachu oraz wskaźnik zabudowy. Organ I instancji wyjaśnił, że uzgodnienie projektu decyzji w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i trybie przewidzianym w art. 106 kpa nie było wymagane, ponieważ prezydent miasta na prawach powiatu jest zarządcą drogi. Przedmiotowy teren nie wymagał również zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, gdyż przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. Prezydent ustalił, że na terenie inwestycji nie występują urządzenia melioracji wodnych i grunty zmeliorowane, wobec których winny być zastrzeżone dodatkowe warunki. Organ I instancji podkreślił, że kwestia dojazdu do drogi publicznej została dokładnie określona w punkcie 2, ppkt 3, lit a, czyli, że dla przedmiotowej inwestycji przewidywany jest dojazd z ul. [....] istniejący bez zmian. Natomiast podnoszona w toku postępowania kwestia odszkodowania za uszkodzony budynek mieszkalny i gospodarczy nie dotyczy G.K. , lecz innej osoby, z którą strona toczy sprawę w sądzie, zaś budynek położony jest około 1,5 m od granicy z działką nr [....] , na której, w pobliżu granicy zlokalizowana jest droga wewnętrzna. Prezydent wyjaśnił, że pozostałe uwagi (m.in. żądanie powołania komisji stwierdzającej powstałe szkody) dotyczą spraw niezwiązanych z ustaleniem warunków zabudowy i powinny być skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którego kompetencjach jest ich sprawdzenie. Ponadto decyzja ustalająca warunki zabudowy w punkcie 2, ppkt 4 ustala wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T.K. który, jak stwierdził, nie kwestionuje budowy samego domu, ale chodzi mu głównie o dojazd do tego domu przebiegający przez działkę G.K. . W obszernym uzasadnieniu odwołania T.K. wskazał na postępującą degradację jego domu znajdującego się na działce nr [....] , poprzez to, iż niedaleko jego zabudowy (ok. 1,5 m) przebiega droga dojazdowa wewnętrzna znajdująca się na działce nr [....] . Obawia się, że dalsze nasilenie transportu materiałów budowlanych przez tą drogę doprowadzi do zniszczenia jego domu. . T.K. wskazał ponadto, że w tej sprawie złożył do sądu powszechnego stosowny pozew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 4 kwietnia 2012r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. Zdaniem Kolegium organ I instancji zasadnie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium stwierdziło, że ze znajdującej się w aktach sprawy analizy sporządzonej przez urbanistę wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów wynika, że Prezydent wyznaczył obszar analizowany, którego wielkość jest ustalona zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia. Działka objęta inwestycją jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem gospodarczym, zaś planowana inwestycja realizowana będzie w drugiej linii zabudowy, która nawiązuje do linii wytworzonej przez budynek znajdujący się na działkach nr nr [....] . Ponadto ustalono, że w obszarze analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, których parametry pozwalają na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a organ I instancji dokonał zestawienia działek znajdujących się w obszarze analizowanym w celu ustalenia wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Na podstawie tych danych Prezydent ustalił parametry planowego budynku. W ocenie Kolegium dokonana analiza prowadzi do wniosku, że istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa pozwala bowiem na ustalenie cech oraz parametrów i wskaźników kształtowania nowej zabudowy. Kolegium stwierdziło, że ustalenia organu I instancji w tym zakresie znajdują odzwierciedlenie w analizie graficznej stanowiącej załącznik do decyzji, zaś wszystkie warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również zostały spełnione. Kolegium wskazało, że dojazd do działki nr [....] będzie realizowany bezpośrednio z ul. [....] , a na działce nr [....] istnieje uzbrojenie zapewniające dostęp do podstawowych sieci infrastruktury technicznej. Z kolei warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniony, ponieważ działka nr [....] w Tarnowie nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Kolegium nie stwierdziło też sprzeczności przedmiotowej inwestycji z przepisami odrębnymi, a projekt decyzji uzgodniony został z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. w zakresie ochrony terenów górniczych (postanowienie z dnia 20 grudnia 2011r. znak: [....] ). Dlatego też, zdaniem Kolegium, planowane przedsięwzięcie nie będzie sprzeczne z zastanym na tym terenie sposobem zagospodarowania, zaś cechy urbanistyczne nowej zabudowy nie będą odbiegały od cech urbanistycznych zabudowy mieszkalnej już istniejącej w tym obszarze. Odnośnie zarzutu odwołującego się, Kolegium wyjaśniło, że fakt nieprawidłowego użytkowania szlaku drogowego znajdującego się na działce nr [....] nie może być przedmiotem rozpoznania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, w którym to postępowaniu ustala się jedynie, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Skargę na decyzję SKO w T. złożył T.K. , podnosząc zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący, nie kwestionując budowy samego domu, wskazał na nieprawidłowości w zakresie dojazdu do tego domu, który to dojazd przebiega przez działkę G.K. Skarżący wskazał na postępującą degradację jego domu znajdującego się na działce nr [....] , poprzez to, że niedaleko jego budynku przebiega droga dojazdowa wewnętrzna znajdująca się na działce nr [....] . W odpowiedzi na skargę SKO w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący złożył wniosek o zwolnienie go od kosztów sądowych oraz zażalenie na zarządzenie wzywające go do uiszczenia wpisu od skargi. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 20 lipca 2012r. zwolnił skarżącego od kosztów sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 września 2012r. sygn. akt II OZ 794/12 oddalił zażalenie skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą" oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w kontrolowanym postępowaniu, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04, Lex Omega nr 171198). Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślić trzeba, że treść przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego. Dlatego nie można żądać od organów, by rozszerzały zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o czym wyraźnie mówi art. 52 ust. 3 ustawy. Gdyby organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy były zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, prowadziłoby to do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem ustawodawca wyraźnie oddzielił te dwa postępowania spełniające dwie odmienne funkcje. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dla ewentualnego przyszłego inwestora określenie rodzaju inwestycji możliwej do zrealizowania na danym terenie. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji prawidłowo przedstawiono podstawowe cechy tego rodzaju decyzji. Trafnie też wyjaśniono, że organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie jest powołany do rozstrzygania kwestii odszkodowania dla skarżącego za szkody powstałe w jego budynku i ogrodzeniu w wyniku użytkowania istniejącej drogi. Oczywistym jest, że w celu wydania rozstrzygnięcia co do złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy organy prowadzące postępowanie zobowiązane są wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 kpa), a także prawidłowo sformułować uzasadnienie decyzji z uwzględnieniem wymogów z art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu zasady nie zostały naruszone, wszystkie kluczowe dla wydania decyzji o warunkach zabudowy przesłanki zostały przez organy zbadane, a uzasadnienia decyzji obu instancji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej umożliwiały stronom zapoznanie się z motywami podjętych przez organy rozstrzygnięć. Strony, w tym też skarżący, miały także możliwość zapoznawania się z aktami sprawy, składania pism procesowych oraz wnoszenia środków odwoławczych, a więc nie można mówić, że w kontrolowanym postępowaniu zostało naruszone prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu. Brak naruszenia przepisów postępowania pozwala na przejście do badania zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia. Aby ustalić spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, organy prawidłowo wyznaczyły granice analizy "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków" z zastosowaniem koncepcji tzw. dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą, najprościej ujmując, należy dostosować nową zabudowę do dotychczasowej zabudowy, zarówno jeżeli chodzi o zagospodarowanie terenu, jak i cechy architektoniczne. Jeżeli chodzi o wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to Sąd uznał, że organy zasadnie stwierdziły, iż istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej sporządzonej przez organ I instancji nie budzą wątpliwości. Przeanalizowano bowiem zabudowę istniejącą na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym i na tej podstawie za trafny należy uznać wniosek, że w obszarze tym planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkalnej, jednorodzinnej. W obszarze analizowanym występują podobne obiekty, zaś nawet sam skarżący nie kwestionował zasadności ustalenia warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego na działce inwestora. Zatem uprawnionym jest wniosek, że ewentualna realizacja zamierzenia inwestycyjnego w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego mieści się w istniejącej w obszarze funkcji. Jeżeli chodzi o spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, to nie ulega wątpliwości, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (ulica.....). Podkreślić trzeba, że wszystkie, tak często podnoszone i obszernie opisywane przez skarżącego, kwestie związane z nieprawidłowym użytkowaniem drogi dojazdowej powodującym uszkodzenia nieruchomości skarżącego nie należą do zakresu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak prawidłowo wyjaśniły skarżącemu organy, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy bada się jedynie, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Natomiast ten, kto uważa, że wyrządzona została mu szkoda na skutek nieprawidłowego korzystania z drogi, może dochodzić swoich praw w odpowiednim trybie, a nie w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące tej kwestii nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Nie budzą też wątpliwości Sądu ustalenia organów dotyczące istniejącego uzbrojenia terenu, a wniosek, że w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zostały spełnione wymogi do ustalenia warunków zabudowy, jest uzasadniony. Przedmiotowy teren nie wymaga też uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ przepisów zgodnie z treścią art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. nr 121, poz. 1266, ze zm.) nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. Sąd nie dopatrzył się także, aby zaskarżona decyzja była sprzeczna z przepisami odrębnymi. Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że organ I instancji ustalił wszystkie istotne elementy stanu faktycznego i dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu dawał podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Natomiast organ odwoławczy dokonał ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu i trafnie przyjął, że decyzja organu I instancji była zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.