II SA/Kr 869/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie terminu dokonania rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. , dalej "PINB", decyzją nr [...] z dnia 9 marca 2015 r. znak: [...] , po rozpatrzeniu wniosku Z.S. z dnia 24 listopada 2013 r., ponowionego w dniu 24 lutego 2015 r., zmienił własną decyzję z dnia 19 grudnia 2012r. znak: [...] w zakresie warunkującego udzielenie pozwolenia na użytkowanie obowiązku dokonania rozbiórki pozostałej części starego budynku mieszkalnego w ten sposób, że w miejsce wyrażenia "w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r." wpisał wyrażenie: "w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r.". W pozostałym zakresie decyzja pozostała bez zmian. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 154 § 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", oraz art. 80 ust. 2, pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej "P.b.". Na zasadzie art. 107 § 4 K.p.a. organ odstąpił od sporządzenia uzasadnienia. D.D. wniosła od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że nie zgadza się na to, aby termin dokonania rozbiórki budynku był tak odległy. Wniosła o rozważenie możliwości zmiany wydanej decyzji nr [...] w zakresie terminu dokonania rozbiórki pozostałej części starego budynku mieszkalnego do dnia 31 grudnia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 28 maja 2015 r. nr [...] znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 K.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 P.b., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny, w jakim zapadła decyzja organu I instancji. Decyzją ostateczną z dnia 19 grudnia 2012 r. znak: [...] , na podstawie art. 55 pkt 3 oraz art. 59 ust. 1 i ust. 3 P.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. udzielił Z.S. oraz D.D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z dwoma lokalami mieszkalnymi - segment "A" w całości, segment "B" w zakresie parteru i piętra wraz z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego w m. S. na dz. ewid. nr [...] pod warunkiem wykonania w terminie do 31 grudnia 2013 r. następujących czynności: * wykonania robót instalacyjnych i wykończeniowych w kondygnacji poddasza segment "B", * rozbiórki pozostałej części starego budynku mieszkalnego, * zawiadomienia PINB w myśl art. 59 ust. 4a P.b. Pismem z dnia 24 listopada 2013 r. Z.S. wskazał, że na dzień 24 listopada 2013 r. segment B został ukończony w całości, tj. zostały ukończone roboty instalacyjne i wykończeniowe poddasza. Pozostała cześć starych zabudowań o powierzchni 29 m2 jest to pomieszczenie wykorzystywane od początku budowy jako pomieszczenie gospodarcze, w którym przechowywany jest sprzęt i narzędzia budowlane. Z.S. wniósł o "wyrażenie zgody na pozostawienie w/w pomieszczenia na okres kilkuletni potrzebny do całkowitego uporządkowania terenu (...)". Wnoszący wskazał, że ze względu na brak środków nie zdołał w/w prac wykonać, a możliwości w najbliższym czasie ma niewielkie. W dniu 24 lutego 2015 r. w siedzibie PINB stawił się Z.S. , zwracając się o "ustalenie terminu wykonania obowiązku dokonania rozbiórki pozostałej części budynku mieszkalnego jak w decyzji sygn. akt [...] z dnia 19 grudnia 2012 r. na dzień 31 grudnia 2017 r.". Powyższy wniosek został zamieszczony w adnotacji urzędowej sporządzonej przez pracownika Inspektoratu PINB, która została podpisana również przez Z.S. . W dniu 9 marca 2015 r. PINB wydał zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana nieprawidłowo. Organ I instancji zakwalifikował wniosek Z.S. z dnia 24 listopada 2013 r., ponowiony w dniu 24 lutego 2015 r., jako wniosek o zmianę, na podstawie art. 154 K.p.a., decyzji PINB nr [...] z dnia 19 grudnia 2012 r. znak: [...] Dokonana przez PINB kwalifikacja wniosku Z.S. wzbudziła wątpliwości organu odwoławczego, który stwierdził, że ani z pisma Z.S. z dnia 24 listopada 2013 r., ani z jego prośby złożonej w dniu 24 lutego 2015 r. nie wynika jednoznacznie wszczęcia jakiego postępowania żąda wnoszący (wnioskodawca nie podał podstawy prawnej swojego żądania, w szczególności nie wskazał na art. 154 K.p.a.). Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o tym jaki charakter ma wniesione podanie decyduje ostatecznie wnoszący, a nie organ administracji, do którego skierowano pismo. Żądanie powinno być na tyle precyzyjne, by nie pozostawiało organowi, do którego jest skierowane, możliwości domniemywania bądź interpretacji woli osoby składającej podanie. Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Powyższa reguła znajduje zastosowanie również przy wyborze trybu postępowania, w jakim strona pragnie dochodzić swoich praw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 510/07, LEX nr 505314). W przedmiotowej sprawie – zdaniem organu odwoławcze go - PINB nie podjął działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia intencji wnoszącego, co stanowi o naruszeniu w sprawie art. 6, art. 7, art. 9 K.p.a.. Organ odwoławczy nakazał PINB w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalić z udziałem wnoszącego, jaki jest charakter jego żądania, z uwzględnieniem określonej w art. 9 K.p.a. zasady udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych. Niezależnie od powyższego wskazano, że w sytuacji gdy organ przyjął, iż wniosek Z.S. z dnia 24 listopada 2013 r., ponowiony w dniu 24 lutego 2015 r., stanowi wniosek o zmianę, na podstawie art. 154 K.p.a., decyzji PINB nr [...] z dnia 19 grudnia 2012 r. znak: [...] , powinien był prowadzić postępowanie w sprawie zmiany ww. decyzji pod nową sygnaturą, a także powinien zawiadomić, na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., strony postępowania o wszczęciu tego postępowania. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 154 K.p.a. jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania zakończonego decyzją, której dotyczy wniosek o zmianę. Jednocześnie PINB winien był w prowadzonym postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., zapewnić stronom czynny udział, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że nieprawidłowym było utrwalenie złożonego ustnie w dniu 24 lutego 2015 r. w siedzibie PINB wniosku Z.S. w formie adnotacji urzędowej. Zgodnie z art. 72 § 1 K.p.a. w formie adnotacji podpisanej przez pracownika utrwala się w aktach czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania. Natomiast w myśl art. 67 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Protokół sporządza się w szczególności z przyjęcia wniesionego ustnie podania (art. 67 § 2 pkt 1 K.p.a.). Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło także uznanie przez PINB, że do zmiany decyzji nr [...] z dnia 19 grudnia 2012 r. znak: [...] właściwy jest tryb, o którym mowa w art. 154 K.p.a.. Tryb ten ma bowiem zastosowanie wyłącznie do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, WINB uchylił, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z.S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie art. 4, 7 i 9 K.p.a., poprzez uznanie, że organ I instancji dopuścił się naruszenia wyżej powołanych przepisów. Podniósł, że żądanie skierowane przez niego do organu I instancji było precyzyjne, a organ ten zasadnie uwzględnił prawidłowo odczytane żądanie. Wniósł o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku i podlegała ona oddaleniu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji, którą na podstawie art. 154 K.p.a. zmieniono własną decyzję ostateczną. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przepisu art. 138 § 2 K.p.a.. Stosownie do treści przepisu art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone musi zatem zostać oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego, dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Na podstawie art. 154 § 1 i 2 K.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane decyzje ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a., na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa, a nadto jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes obywateli. Zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego. Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Co do zasady należy zgodzić się z przedstawionym przez organ odwoławczy twierdzeniem , że to do strony występującej z inicjatywą należy określenie żądania, a więc rodzaju sprawy i trybu w jakim ma być ona prowadzona. Sąd podziela ten pogląd wyrażany w orzecznictwie i literaturze. Niezależnie od powyższego trafnie organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, gdy organ I instancji przyjął, iż wniosek Z.S. z dnia 24 listopada 2013 r., ponowiony w dniu 24 lutego 2015 r., stanowi wniosek o zmianę, na podstawie art. 154 K.p.a., decyzji PINB nr [...] z dnia 19 grudnia 2012 r. znak: [...] , powinien był prowadzić pod nową sygnaturą postępowanie w sprawie zmiany ww. decyzji ostatecznej. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ I instancji winien był zawiadomić, na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., strony postępowania o wszczęciu tego postępowania. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 154 K.p.a. jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania zakończonego decyzją, której dotyczy wniosek o zmianę. Prawidłowo organ odwoławczy wytknął PINB naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Należy również stwierdzić, że zasadnie wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło uznanie przez PINB, że do zmiany decyzji nr [...] z dnia 19 grudnia 2012 r. znak: [...] właściwy jest tryb, o którym mowa w art. 154 K.p.a.. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 K.p.a. nie należą bowiem decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 260), a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (art. 155 K.p.a.). Z kolei dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: decyzja ostateczna istnieje, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, konieczna jest zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, występuje brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21.01.2015 r., sygn. II SA/Go 848/14, LEX nr 1643872). Zarzuty skarżącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów K.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Organ I instancji naruszył bowiem w istotny sposób przepisy postępowania. Rozstrzygnięcie przez organ I instancji zgodnie z intencją wnioskodawcy nie może sanować dostrzeżonych nieprawidłowości, które miały wpływ na końcowe rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ I instancji nie poinformował stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czym naruszony został art. 7 i art. 9 K.p.a.. Zatem organ odwoławczy w pełni zasadnie zastosował w tej sprawie art. 138 § 2 K.p.a.. Na marginesie Sąd wskazuje, że możliwość zastosowania art. 154 lub art. 155 K.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14.05.2014 r., sygn. II SA/Kr 272/14, LEX nr 1467849). Użycie w art. 154 i art. 155 K.p.a. słowa "może" nie oznacza uznaniowości organu w ocenie wystąpienia w sprawie przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a jedynie możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy, która ma miejsce na ostatnim etapie procesu stosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 930/13 LEX nr 1495303). Postępowanie prowadzone w tym trybie stanowi zatem jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji ostatecznych. Jak każde postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, to postępowanie jest traktowane jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 155 K.p.a. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt SA 2723/01, Lex nr 83821). Postępowanie takie – o uchylenie lub zmianę decyzji – ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Zadaniem organu, który prowadzi takie postępowanie, jest zatem wyjaśnienie i ocena, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w art. 154 lub art. 155 K.p.a.. Należy tu podkreślić, że organ I instancji niezasadnie zastosował również art. 107 § 4 K.p.a. odstępując od sporządzenia uzasadnienia swojej decyzji z dnia 9 marca 2015 r. znak: [...] . Przepis ten nie może znaleźć zastosowania przy wielości stron postepowania, jeżeli nie mają one identycznych interesów w postępowaniu, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji powyższego braku uzasadnienia organ I instancji naruszył również art. 107 § 3 K.p.a.. Wobec odstąpienia od uzasadnienia decyzji brak również rozważań organu I instancji w kwestii interesu społecznego lub słusznego interesu strony, których zaistnienie jest konieczną przesłanką zastosowania przepisów art. 154 lub 155 K.p.a.. Co do zaś interpretacji wniosku skarżącego przez organ należy wskazać, że organ administracji dysponując pismem strony nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać, jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. Jeżeli pismo wzbudza wątpliwości swoją treścią organ może wezwać stronę do jego jednoznacznego sformułowania. Jeżeli jednak pismo jest jasne i nie budzi wątpliwości, to brak jest podstaw do działania organu i wzywania strony do dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2257/12 LEX nr 1461248). Konkludując należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem organ odwoławczy słusznie uchylił, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkuje jej oddaleniem, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a..