II SA/Kr 870/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Gminy Grybów z dnia 12 października 2018 r. nrXXXVI/356/2018 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 5 ust. 3, § 6 ust. 3 pkt 1, § 7 pkt 1 - 4, § 8 ust. 1 - 4, § 10 ust. 1 pkt 1 - 4, § 12 ust. 1 - 2 i 4, § 13 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 - 3 załącznika do zaskarżonej uchwały Pismem z dnia 29 czerwca 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Gorlicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Grybów z dnia 12 października 2018 r. nr XXXVI/356/2018 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Grybów. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1/ istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 1152, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020r. poz. 2028) oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 5 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały dodatkowego stanu faktycznego, w którym przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może wstrzymać dostawę wody lub odbiór ścieków, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, 2/ istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 7 pkt 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały okresu obowiązywania umowy o zapatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług pomimo, iż zgodnie z zapisem art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - przedmiotowa materia winna zostać uregulowana w treści umowy o zapatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług; 3/ istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 8 ust. 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały kwestii związanych ze zmianą umowy oraz okoliczności, które nie wymagają zmiany umowy, pomimo, iż zgodnie z zapisem art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - przedmiotowa materia winna zostać uregulowana w treści umowy o zapatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług, 4/ istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez uregulowanie w § 10 ust. 1 pkt 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały kwestii dotyczącej sposobu ustalania ilości pobranej wody w sytuacji, gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący normę ustawową, 5/ istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez uregulowanie w § 12 ust. 1 i 2 oraz w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały kwestii dotyczącej sposobu ustalania ilości odprowadzonych ścieków w sytuacji, gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 27 ust. 4-6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący normę ustawową, 6/ istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 6 ust. 3 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały na osobę, która wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy, obowiązku przedstawienia Przedsiębiorstwu dokumentu określającego aktualny stan prawny nieruchomości, z wyjątkiem sytuacji, o której w art. 6 ust. 4 ustawy, 7/ istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 18 ust. 1 pkt 1 -3 załącznika do zaskarżonej uchwały na osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci, obowiązku przedstawienia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz załączenia mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu oraz zgody właścicieli działek, przez które będzie przeprowadzony przyłącz wodociągowy lub kanalizacyjny na wejściu w teren i wbudowanie urządzeń. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tzn. w zakresie § 5 ust. 3, § 6 ust. 3 pkt 1, § 7 pkt 1- 4, § 8 ust. 1-4, § 10 ust. 1 pkt 1-4, § 12 ust. 1 - 2 i 4, § 13 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 -3 załącznika do uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Grybów wniosła o umorzenie postepowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W związku z powyższym organ w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie dokona uchylenia zaskarżonej uchwały i podejmie nową uchwałę w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa i w obecnym stanie prawnym oraz zgodnie z uwagami prokuratora. Na sesji w dniu 22 lipca 2021 r. organ podjął uchwałę w sprawie przygotowania projektu Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Grybów. Jednocześnie organ po uzyskaniu opinii organu regulacyjnego niezwłocznie podejmie uchwałę finalną i zobowiązuje się do przesłania nowej uchwały po jej podjęciu i wejściu w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanym zakresie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Konieczność spełnienia przesłanki "istotności" naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności uchwały wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g. w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (orzeczenie powyższe jak i inne powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżony w sprawie niniejszej Regulamin, jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dalej: ustawa, zgodnie z którą regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższy przepis stanowi delegację ustawową i ściśle określa zakres spraw, które muszą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Wskazując zakres zagadnień, które powinny być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza że jego treść powinna bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (vide np. wyrok w sprawie II OSK 994/16). Odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie stanowią więc naruszenie przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności, a więc stanowią istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości bądź w części (vide wyrok w sprawie II OSK 2068/20). Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zdecydowanie przyznać rację należy stronie skarżącej, że uchwała w zakresie, w jakim reguluje kwestie związane ze wskazaniem dodatkowego stanu faktycznego, w którym przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może wstrzymać dostawę wody lub odbiór ścieków, określeniem okresu obowiązywania umowy o zapatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług i kwestii związanych ze zmianą umowy, uregulowaniem sposobu ustalania ilości pobranej wody oraz ilości odprowadzonych ścieków, nałożenia na osobę, która wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy oraz osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci obowiązku przedstawienia dodatkowych dokumentów jest sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym materia uregulowana aktem prawa miejscowego musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Z uwagi hierarchiczność źródeł prawa - akty prawa miejscowego mają charakter zależny od ustaw i w związku z tym nie mogą regulować materii w sposób sprzeczny z ustawą. Organy samorządu terytorialnego stanowiąc akty prawa miejscowego muszą działać wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, stanowiącej podstawę prawną do wydania danego aktu prawa miejscowego. Odstąpienie od tej zasady narusza związek pomiędzy ustawą a aktem prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Wskazać również należy, że wyżej cytowany art. 19 ust. 5 ustawy w sposób jednoznaczny określa kwestie, które mogą zostać uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wskazany przepis nie daje prawa radzie miasta ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne zagadnienia niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, bowiem oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Regulacja ta ma bowiem charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2018r. II SA/Kr 448/18). Tymczasem Rada Miejska w Grybowie w § 5 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały określiła, że w przypadku, gdy odbiorca nie usunie zagrożenia, o którym mowa w ust. 3, pomimo wezwania ze strony Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ma ono prawo podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia zagrożenia na koszt Odbiorcy, włącznie z wyłączeniem dostawy wody lub odbioru ścieków. Natomiast przepis art. 19 ust. 5 ustawy nie upoważnił rady miasta do wskazywania sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. Przedmiotowe zagadnienie zostało wprost określone przez ustawodawcę, który w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli; 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa; 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego; 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. Tym samym jak zasadnie wskazał Prokurator Rada Miejska w Grybowie określając dodatkowy stan faktyczny, w którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne przekroczyła zakres delegacji ustawowej, wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy wkroczyła w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto Rada Miejska w Grybowie w § 7 pkt 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały określiła, że umowa jest zawierana na czas nieokreślony, chyba że: 1) tytuł prawny do nieruchomości przyłączonej do sieci został ustanowiony na czas określony; 2) po upływie określonego w umowie terminu realizacja postanowień umowy nie jest możliwa; 3) umowa na czas określony dotyczy obiektu w budowie - do czasu stwierdzenia prawidłowości wykonania oraz zgodności z wydanymi warunkami przyłączenia i projektem technicznym wykonanych przyłączy potwierdzonych protokołem odbioru końcowego; 4) wnioskodawca składa wniosek o zawarcie umowy na czas określony. Dodatkowo Rada Miejska w Grybowie w § 8 ust. 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały określiła, że: 1. Wszelkie zmiany faktyczne i prawne skutkujące zmianą treści umowy Odbiorca powinien zgłaszać Przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu w ciągu 7 dni. 2. Nie wymaga zmiany umowy zastosowanie przez Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nowej taryfy lub grupy taryfowej. 3. Zmiana okresu rozliczeniowego stanowi zmianę umowy. 4. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może skrócić okres rozliczeniowy w przypadku niewywiązywania się przez Odbiorcę z terminowego regulowania należności co najmniej dwukrotnie w ciągu roku kalendarzowego. Tymczasem przepis art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. nie upoważnił rady miasta do określenia okresu obowiązywania umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym a odbiorcą usług oraz do określenia kwestii związanych ze zmianą umowy. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, a więc warunki niezbędne które muszą zostać spełnione aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Natomiast powyższe uregulowania wykraczą poza wynikające z art. 19 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy upoważnienie ustawowe do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Ponadto z zgodnie z zapisem art. 6 ust. 3 ww. ustawy to umowa o zapatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług zawiera między innymi postanowienia dotyczące okresu obowiązywania umowy oraz kwestii związanej ze zmianą umowy. Natomiast określenie elementów umowy przez Radę w Regulaminie stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2019 r. II SA/Kr 726/19). Zatem Rada Miejska w Grybowie określając w § 7 pkt 1 - 4 oraz w § 8 ust. 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały okres obowiązywania umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zawartej z odbiorcami usług oraz kwestie związane ze zmianą umowy, przekroczyła zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co w związku z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, stanowi istotne naruszenie prawa. Rada Miejska w Grybowie w § 10 ust. 1 pkt 1 - 4 załącznika do zaskarżonej uchwały określiła, że ilość pobranej wody ustala się na podstawie: 1) wskazań wodomierza głównego; 2) wskazania wodomierzy w lokalach lub przy punktach czerpalnych w budynkach wielolokalowych; 3) przeciętnych norm zużycia wody; 4) oszacowania wysokości średniego poboru wody z trzech okresów rozliczeniowych w przypadku braku odczytu wodomierza głównego z przyczyn stojących po stronie odbiorcy. Natomiast przepis art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie upoważnił rady miasta do określenia sposobu ustalania ilości pobranej wody. Dodatkowo materia ta została uregulowana w art. 27 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. W związku z tym Prokurator zasadnie wskazał, że Rada Miejska w Grybowie określając sposób ustalania ilości pobranej wody przekroczyła zakres delegacji ustawowej, wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i wkroczyła w materią uregulowaną ustawa, co jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Nadto Rada Miejska w Grybowie w § 12 ust. 1 - 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały określiła, że: 1. Wodomierz na ujęciu własnym wody służy do prawidłowego określenia ilości ścieków odprowadzanych przez Odbiorcę 2. Jeżeli Odbiorca odprowadzający ścieki oraz pobierający wodę z sieci wodociągowej i z własnych ujęć, nie posiada urządzenia pomiarowego, podstawą do ustalania ilości odprowadzonych ścieków jest suma wskazań wodomierza głównego i wodomierza dla pomiaru ilości wody pobieranej z własnego ujęcia. 4. W przypadku braku wodomierze, ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie przeciętnych norm zużycia wody określonych powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Grybowie określiła, że w razie niemożności odczytu wskazań urządzenia pomiarowego lub wodomierza na ujęciu własnym wody przez Przedsiębiorstwo z powodu jego niesprawności, ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 kwartałów przed stwierdzeniem niesprawności, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania urządzenia pomiarowego lub wodomierza własnego. Tymczasem przepis art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie upoważnił rady miasta do określenia sposobu ustalania ilości odprowadzonych ścieków. Przedmiotowa materia została uregulowana w art. 27 ust. 4-6 ww. ustawy który stanowi, że; 4. Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, 5. W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. 6. W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług. Zatem należy stwierdzić, że Rada Miejska w Grybowie określając sposób ustalania ilości odprowadzonych ścieków przekroczyła zakres delegacji ustawowej, wynikającej z art. 19 ust. 5 ww. ustawy i wkroczyła w materią uregulowaną ustawa, dodatkowo ją modyfikując, co jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Następnie Rada Miejska w Grybowie w § 6 ust 3 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały określiła, że wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1 (czyli wnioskiem o zawarcie umowy) Wnioskodawca przedstawia Przedsiębiorstwu dokument określający stan prawny nieruchomości, z wyjątkiem sytuacji, o której w art. 6 ust. 4 ustawy. Ponadto Rada Miejska w Grybowie w § 18 ust. 1 pkt 1 - 3 załącznika do zaskarżonej uchwały określiła, że do wniosku, o którym mowa w § 17 (czyli wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci), osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci: 1) przedstawia dokument określający tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek; 2) załącza mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu; 3) zgody właścicieli działek, przez które będzie przeprowadzony przyłącz wodociągowy lub kanalizacyjny na wejście w teren i wbudowanie urządzeń (jeśli dotyczy). Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zgodnie z zapisem art. 6 ust. 2 ww. ustawy, jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zgodnie z art. 6 ust. 4 ww. ustawy, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Mając na uwadze powyżej przytoczone zapisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków należy stwierdzić, że ustawodawca wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy, nie żądając przedstawienia żadnych dodatkowych dokumentów. W związku z tym wskazanie przez Radę Miasta konieczność przedłożenia dodatkowego dokumentu oznacza, że Rada ustanowiła dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie warunki zawarcia umowy, co jest niedopuszczalne i istotnie narusza prawo. Również Rada Miejska w Grybowie istotnie naruszyła prawo nakładając na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązek przedstawienia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz załączenia mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu i zgody właścicieli. Obowiązek załączenia przedmiotowych dokumentów nie wynika z ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ani z ustawy z dnia 7 lutego 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z zapisem art. 29a ust. 3, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lutego 1994 r. Prawo budowlane, do zgłoszenia budowy przyłączy inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązku przedłożenia tego rodzaju dokumentów nie wprowadzają również art. 6 ust. 2 oraz art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W związku z tym przedmiotowe unormowanie zostało wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Reasumując przedmiotowe regulacje przekraczają zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co w związku z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia tej nieważności jest ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się między innymi takiego rodzaju naruszenie prawa jak niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały czy też przekroczenie przez organ uchwałodawczy ustawowego upoważnienia. Zdaniem Sądu powyższe rozważania wskazują, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem uchwała Rady Miejskiej w Grybowie z dnia 12 października 2018 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Grybowa" w zakresie zaskarżonym przez wnoszącego skargę Prokuratora w sposób istotny narusza prawo, czego nie zakwestionował organ w odpowiedzi na skargę przyznając, że argumenty podniesione przez Prokuratora są zasadne. Mając wszystko powyższe na względzie Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części orzekając jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.