II SA/Kr 448/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę Rady Gminy Gdów z dnia 31 marca 2016 r. nr XX/146/2016 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Gdów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części to jest w zakresie § 21 ust. 3 załącznika do uchwały . W dniu 31 marca 2016 roku Rada Gminy Gdów podjęła uchwałę nr XX/146/2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Gdów. Przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem 30 kwietnia 2016 roku. W dniu 9 marca 2018 roku (data nadania w urzędzie pocztowym) została wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w Myślenicach skarga na uchwałę nr XX/146/2016 Rady gminy Gdów z dnia 31 marca 2016 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Gdów. Przedmiotowej uchwale zarzucono: naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015r. póz. 139) poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną do nałożenia przez Radę Gminy w drodze uchwały, obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, wynikającą z kosztów przeprowadzania prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podnosząc, co następuje. Art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, mówi o tym, iż "Rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne." Skarżący podkreślił, że nie można uznać go za podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłaty za przeprowadzanie prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług pobieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, za przyłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, bowiem taka dyspozycja nie wynika z jego treści. W dalszej kolejności wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, posiada bowiem cechy ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej (miejskiej) gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (vide np. wyrok NSA (do 31 grudnia 2003r.) w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. I SA 2160/01- LEX nr 81765 z tezy: "....jeżeli akt prawotwórczy (uchwala gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego....", (niepublikowany wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2009 r., sygn. II SA/Kr 443/03). Wskazując, że gmina winna działać w oparciu o obowiązujące normy, w granicach obowiązującego prawa, skarżący podniósł, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących, a tym bardziej powołany w zaskarżonej uchwale przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podstawy takiej nie stanowią także, nie powołane nawet w zaskarżonej uchwale, art. 15 czy art. 21 przywołanej ustawy, co podkreślono także w treści wyroków sądów administracyjnych: z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 730/2006 oraz z dnia 30 stycznia 2008r. sygn. II SA/Ke 675/07. Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych, tylko w formie opłat adiacenckich wnoszonych na rzecz gminy. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. opłaty przewidziane zaskarżoną uchwałą mają cechy jednostronnie narzucanej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie noszą cech świadczenia podatkowego, to jednak są wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy), a nadto obowiązkiem prawnym wynikającym z art. 5 ust. l pkt l ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U.2012.391 j.t.) - podłączenia nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej. Skarżący zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż skarga na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Gdów z dnia 31 marca 2016r., będącą aktem prawa miejscowego jest złożona w 2018r. - należy stwierdzić, iż brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Zgodnie z zapisem art. 94 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13 póz. 74 z późn. zm.), który został zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 48 póz. 552), przepis ten ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia /vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 maja 2001r., sygn. III SA 2622/00, ONSA 2002/3/114A. W odpowiedzi na skargę Gmina Gdów wniosła o: 1. oddalenie przedmiotowej skargi w całości; 2. ewentualnie w przypadku, gdyby Sąd uznał za zasadną skargę Prokuratora Rejonowego, o stwierdzenie nieważności wyłącznie części uchwały tj. w zakresie ust. 3 § 21 załącznika do uchwały nr XX/146/2016 Rady Gminy Gdów z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Gdów (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2016 r. póz. 2511). W uzasadnieniu swojego stanowiska Gmina Gdów podniosła w szczególności, co następuje. W pierwszej kolejności wskazano, że kwestionowanym zapisem zaskarżonej uchwały nie ustanowiono opłaty. Co więcej postanowienie § 21 ust 3 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały nr XX/146/2016 Rady Gminy Gdów z dnia 31 marca 2016 r. nie statuuje nowej normy prawnej, a jedynie odsyła do treści innego aktu prawnego tj. do uchwały Nr XXVII/187/2016 Rady Gminy Gdów z dnia 17 listopada 2016 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz uchwalenia dopłat do niektórych grup taryfowych za usługi zbiorowego odprowadzania ścieków (Małop. z 2016 r. póz. 6724.) a dokładnie do jej § 1 pkt 5. Dodać należy, że powyższa uchwała (do której odsyła kwestionowany akt) została już uchylona a to zgodnie z § 6 uchwały Nr XLIV/314/2017 Rady Gminy Gdów z dnia 16 listopada 2017 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz uchwalenia dopłat do niektórych grup taryfowych za usługi zbiorowego odprowadzania ścieków (Małop. z 2017 r. póz. 7868.). Powyższe zdaniem Gminy Gdów czyni skargę bezprzedmiotową. Skargą prokuratora objęto uchwałę nie zawierającą kwestionowanej treści tj. uchwałę zawierającą wyłącznie odesłanie w rozumieniu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r. póz. 283). Nadto odesłanie to miało charakter wyłącznie informacyjny i wskazywało, że: "Przedsiębiorstwo (...) pobiera, określoną w taryfie, opłatę za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych (...)". Co za tym idzie, powyższym postanowieniem uchwały (regulaminu) nie nałożono żadnego obowiązku ponoszenia opłat. Tym samym chybiony jest zarzut prokuratora o naruszeniu art. 19 ust. l ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. póz. 139). W dniu podjęcia zakwestionowanej uchwały oraz uchwały do której uchwała ta odsyła, Rada Gminy Gdów działała w zgodzie z obowiązującymi przepisami tj. §5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, który umożliwiał uwzględnienie w taryfie za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, także "opłat" za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Zawarte w regulaminie odesłanie nie było więc niczym innym jak informacją, iż inną uchwałą (niezakwestionowaną przez skarżącego) zrealizowano normę prawną ustaloną przez akt prawny powszechnie obowiązujący tj. rozporządzenie właściwego ministra. Tak więc, "opłata" do dnia 3 marca 2018 r. znajdowała potwierdzenie w treści rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zaznaczono, że owa "opłata" stanowiła zwrot uzasadnionych kosztów w oparciu przeprowadzoną kalkulację tj. "wynikającą z kosztów przeprowadzania prób technicznych przyłącza, wybudowanego przez odbiorcę usług" a więc należność cywilnoprawną. Podkreślono, że przywołane przez skarżącego: wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie sygn. akt IIOSK 730/2006 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2008 r. II SA/Ke 675/07 nie są adekwatnymi do stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Gmina Gdów podniosła, że nie nałożyła kwestionowanym postanowieniem uchwały żadnych nowych opłat ani innych obciążeń publicznoprawnych. Nadto wpływy z opłaty do której odesłano kwestionowaną uchwałą stanowiły cywilnoprawną należność przedsiębiorstwa, a nie gminy. Gminne przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjnego jest spółką prawa handlowego, a jako takie nie jest zobowiązane do prowadzenia nieodpłatnej działalności. W swojej działalności kieruje się natomiast m.in. przepisami Kodeksu cywilnego, dotyczącymi ekwiwalentności świadczeń oraz o bezpodstawnym wzbogaceniu, a także przepisami o zleceniu. Inaczej mówiąc spółka ma prawo oczekiwać wynagrodzenia za swoje usługi, a przynajmniej zwrotu kosztów. Tak więc "opłata" za przeprowadzenie prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług stanowiła należność za konkretne usługi, a nie obciążenie publiczno-prawne, co sugeruje skarga. Ustalenia prokuratora, co do naruszenia prawa uchwałą poczynione zostały w oparciu o niewłaściwy stan prawny. W konsekwencji wywód skargi oparto na przepisach prawnych nie obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Autor skargi nie uwzględnił również przepisów przejściowych. Przywołana w skardze treść art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zacytowana została w brzmieniu obowiązującym dopiero od dnia 12 grudnia 2017 r., a więc w brzmieniu nieobowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały Rady Gminy Gdów. Co również istotne, ustawodawca przesądził o czasowym pozostawieniu w mocy podjętych przed nowelizacją uchwał poprzez przyjęcie, że dotychczasowe regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązują do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, a to w myśl art. 8ust. 5. ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. póz. 2180). Dodać należy, że oprócz zmiany ustawy, w tym treści upoważnienia ustawowego tj. przepisu art. 19 ust. l ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, weszło w życie nowe Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określania taryf. Istotną okolicznością jest również fakt złożenia w dniu 12 marca 2018 r. wniosku o zatwierdzenie nowych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Nowe rozporządzenie nie zawiera, w przeciwieństwie do poprzedniego rozporządzenia - regulacji dotyczącej "opłat" za przyłączenie, o których mowa w przedmiotowej skardze. Gmina Gdów wskazała, że wniosek ewentualny podyktowany jest daleko idącą ostrożnością procesową oraz tym iż przedmiotem skargi prokuratorskiej de facto jest wyłącznie w § 21 ust. 3 regulaminu - a cała argumentacja skargi sprowadza się jedynie do próby wykazania uchybienia w zakresie tego zapisu. Uchylenie całości uchwały byłoby nieuzasadnione i odbyłoby się ze szkodą dla przedsiębiorstwa i odbiorców jego usług oraz zrodziłoby daleko idące trudne do przewidzenia konsekwencje, w tym stan niepewności prawnej. Odbiorcy utraciliby w ten sposób podstawowy akt prawny regulujący szczegółowe zasady świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych na terenie gminy, która liczy ponad 17 500 mieszkańców. Ponadto, organy nadzoru nie dopatrzyły się żadnych nieprawidłowości w postanowieniach przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, j.t., dale: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych została szczegółowo określona w katalogu zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z pkt 5 i 6 tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 t.j.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W toku badania zgodności z prawem wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu, konieczne jest badanie jego legalności na dzień jego wydania – wzorcem kontroli legalności będzie więc stan prawny obowiązujący na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, a więc na dzień 31 marca 2016 r. Kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu w toku niniejszego postępowania zainicjował Prokurator Rejonowy, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, t.j., dalej: u.s.g.) wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 44/18) Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 94 ust. 1, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W przypadku więc, gdy skierowana do sądu administracyjnego skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, nie znajdą zastosowania przepisy mówiące o braku możliwości stwierdzenia nieważności uchwały po upływie roku od dnia jej podjęcia. W związku z powyższym, istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będzie przesądzenie, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wskazać należy, że ww. kwestia, tj. czy uchwała Rady Gminy Gdów jest aktem prawa miejscowego jest w postępowaniu okolicznością niesporną – skarżący uchwałę prokurator wprost w skardze wskazuje, że zaskarżony akt stanowi akt prawa miejscowego, wobec czego badanie jego legalności mieści się w kognicji sądu administracyjnego, jak również wyłącza zastosowanie ograniczeń wynikających z art. 94 ust. 1 u.s.g., natomiast organ we wniesionej odpowiedzi na skargę w żaden sposób nie polemizuje z przedstawionym przez skarżącego poglądem. Ponadto, fakt, że przedmiotowa uchwałą jest aktem prawa miejscowego nie może budzić najmniejszych wątpliwości, ponieważ o takim charakterze ww. aktu przesądza sam ustawodawca wskazując w art. 19 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały, tj. 31 marca 2016 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 139, t.j., dalej: u.z.z.w.w.), że stanowi on akt prawa miejscowego. Przed przystąpieniem do rozważań dotyczących meritum niniejszej sprawy należy wskazać, że mimo, iż z tytułu wniesionej przez prokuratora skargi wynika, jakoby skarżył on uchwałę Rady Gminy Gdów w całości, to de facto skarga odnosi się wyłącznie do § 21 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, co słusznie podniósł w odpowiedzi na skargę organ. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK 73/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; por. też uzasadnienie uchwały NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, Nr 3, poz. 104) - oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Wobec powyższego, przyjąć należy, że przedmiotem oceny zgodności z prawem jest w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Gminy Gdów z dnia 31 marca 2016 r., w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Gdów, wyłącznie w zaskarżonej części, tj. obejmującej jedynie § 21 ust. 3 regulaminu. Przechodząc do kwestii merytorycznych wskazać należy na wstępie, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, ze zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przytoczony przepis ustawy zasadniczej nakłada na wszystkie organy władzy publicznej, a więc zarówno organy administracji rządowej, jak i samorządowej, obowiązek działania wyłącznie w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna dla podjęcia danej czynności lub aktu i tylko w takim zakresie, w jakim podstawa ta uprawnia dany organ do działania. Niedopuszczalnym jest podejmowanie przez organy działań bez istniejącej podstawy prawnej, jak również z przekroczeniem zakresu ustawowego upoważnienia. Jeżeli chodzi o podstawę prawną stanowienia aktów prawa miejscowego przez gminę to ma ona złożony charakter. Upoważnienie o charakterze ogólnym, z którego wynika, że gmina jest podmiotem, który, za pośrednictwem swoich organów, ma prawo stanowić akty prawa miejscowego, jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Opisany przepis o charakterze ogólnym nie może stanowić jednak samodzielnej podstawy dla wydawania przez gminę aktów prawa miejscowego, gdyż expressis verbis wskazuje on, że akty prawa miejscowego mogą być wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Podstawą wydawania przez gminę aktów prawa miejscowego mogą być więc wyłącznie przepisy o randze ustawowej, wskazujące w sposób precyzyjny zakres, który może zostać uregulowane przez gminę poprzez wydanie aktu prawa miejscowego. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Co więcej, sama ustawa zasadnicza w art. 94 wskazuje, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania tych aktów określać ma natomiast ustawa. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że podstawowym warunkiem legalności wydanego przez jednostkę samorządu terytorialnego - w niniejszej sprawie gminę - aktu prawa miejscowego jest po pierwsze, wydanie go na podstawie upoważnienia zawartego w akcie ustawowym oraz po drugie, wydanie go wyłącznie w granicach przewidzianych przez to upoważnienie. Akt prawa miejscowego wydany bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego lub z przekroczeniem jego zakresu będzie, jako niezgodny z prawem – nieważny, stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. . Odnosząc powyższe rozważania natury teoretycznej do realiów przedmiotowej sprawy wskazać należy przede wszystkim, że rada gminy jest zobowiązana, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, co wynika wprost z art. 19 ust. 1 u.z.z.w.w. Zgodnie natomiast z ust. 1 zd. 2 wskazanego przepisu, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Wobec powyższego wadliwości przedmiotowej uchwały należy szukać nie w braku upoważnienia do jej wydania, ale w ewentualnym przekroczeniu zakresu upoważnienia. Kwestią fundamentalną jest w związku z tym ustalenie, do uregulowania jakich kwestii uprawniona była rada gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawarcia umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przytoczony przepis wyznacza w sposób jednoznaczny kwestie, które mogą zostać przez gminę uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącego akt prawa miejscowego. Kluczowe dla ustalenia zasadności wniesionej skargi jest przesądzenie, czy kwestionowany przez skarżącego przepis, mieści się w kategoriach spraw, które zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.w. gmina mogła uregulować w regulaminie. Przepis § 21 ust. 3 regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy Gdów, stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pobiera, określoną w taryfie, opłatę za przyłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, wynikającą z kosztów przeprowadzania prób technicznych przyłącza wybudowanego prze odbiorcę usługi. Chodzi więc o sytuację, gdy przyszły odbiorca usługi, samodzielnie wykonuje przyłącze do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej, a przedsiębiorstwo po przeprowadzeniu prób technicznych prawidłowości działania tego przyłącza, obciąża właściciela przyłącza określoną w taryfie opłatą wynikającą z kosztów przeprowadzenia ww. prób. Analiza uchwalonego przepisu oraz upoważnienia ustawowego wyznaczającego zakres dopuszczalnej regulacji w akcie prawa miejscowego prowadzi do wniosku, że przewidziana w § 21 ust. 3 regulaminu opłata nie mieści się w katalogu spraw, które mogą zostać uregulowane przez gminę w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wskazać należy, że ustawodawca w sposób precyzyjny i wyczerpujące wskazał w art. 19 ust. 2 u.w.w.z.z., co może być objęte ww. regulaminem, a wspomniany katalog nie zawiera opłat za przeprowadzanie prób technicznych wykonanych samodzielnie przez odbiorców usługi przyłączy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jak wskazano już wyżej, nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma bowiem charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2018 r., II SA/Go 155/18, LEX nr 2482733). Ponadto, jak słusznie wskazał w swoim orzeczeniu WSA w Łodzi: "Delegacja ustawowa, wynikająca z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy." (wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2018 r., II SA/Łd 197/18, LEX nr 2473301). Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że Rada Gminy Gdów w podjętej 31 marca 2016 r. uchwale ws. uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Gdów, przekroczyła wynikający z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.w. zakres ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, regulując w nim kwestię, do której unormowania ustawodawca jej nie upoważnił. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Trzeba mieć na względzie treść art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, uchwała gminy sprzeczna z prawem jest nieważna oraz ust. 4 tegoż przepisu, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie pamiętać należy o art. 94 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Zważywszy na powyższe, wskazać należy, że przekroczenie przez radę gminy zakresu ustawowego upoważnienia do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, poprzez umieszczenie w nim regulacji niemieszczących się w katalogu określonym w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.w. stanowi istotne naruszenie prawa, w tym m.in. art. 7 Konstytucji RP. W związku z powyższym, konieczne było uwzględnienie skargi, a w konsekwencji, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności będącej przedmiotem kontroli uchwały w części, tj. w zakresie § 21 ust. 3 regulaminu. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji.