II SA/Kr 875/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2025 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 kwietnia 2025 r. znak SKO-ZP-415-211/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej K. W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 875/25 UZASADNIENIE Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska decyzją z 29 marca 2025 r., znak: BUA.6730.138.2023, ustalił S. P. warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych na częściach działek nr: [...] i [...] w B. , wskazując przy tym w szczególności: - nieprzekraczalne linie zabudowy, w odległościach od 7,5 m od krawędzi jezdni drogi gminnej - od strony wschodniej do 9,0 m od krawędzi jezdni drogi gminnej - od strony zachodniej, 4,0 m od granicy terenu objętego decyzją - od strony północno-wschodniej (2.1.f); - nieprzekraczalna linia zabudowy nie dotyczy takich elementów projektowanego budynku jak okapy i balkony, a także połączonych trwale z projektowanym budynkiem murków oporowych i schodów, z zastrzeżeniem, że ww. elementy budynku nie mogą pomniejszać ustalonej odległości zabudowy o więcej niż 1,0 m (2.1.g.); - wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją nie powinien być mniejszy niż 12% i nie może przekraczać 17% (2.1.i); - powierzchnia biologicznie czynna powinna zajmować co najmniej 55% powierzchni terenu objętego decyzją (2.1.j); - szerokość południowo-zachodniej elewacji frontowej projektowanego budynku nie powinna być mniejsza niż 9,0 m i nie może przekraczać 16,5 m, licząc po obrysie ścian zewnętrznych budynku (2.1.k); - główny okap dachu projektowanego budynku powinien przebiegać od strony elewacji południowo-zachodniej (odstokowej) na wysokości nie mniejszej niż 3,0 m i nieprzekraczającej 5,5 m, licząc od poziomu projektowanego terenu do spodu okapu, przy czym w przypadku podniesienia gruntu w miejscu posadowienia budynku, wysokość głównego okapu dachu projektowanego budynku od strony elewacji południowo-zachodniej nie może przekraczać 6,5 m, licząc od poziomu istniejącego terenu (2.1.l); - dach budynku należy zaprojektować jako dwuspadowy lub dwuspadowy półszczytowy, o jednakowych kątach nachylenia głównych połaci mieszczących się w granicach od 49° do 54° (2.1.m); - główna kalenica dachu projektowanego budynku powinna przebiegać od strony elewacji południowo-zachodniej na wysokości nie mniejszej niż 6,5 m i nieprzekraczającej 11,0 m, licząc od poziomu projektowanego terenu, przy czym w przypadku podniesienia gruntu w miejscu posadowienia budynku, wysokość projektowanego budynku liczona od poziomu istniejącego terenu do głównej kalenic dachu od strony południowo-zachodniej nie może przekraczać 12,0 m (2.1.n); - główna kalenica dachu projektowanego budynku powinna przebiegać w układzie podłużnym lub poprzecznym w stosunku do kierunku przebiegu drogi gminnej publicznej (2.1.o); - zakaz dokonywania zmiany ukształtowania terenu powyżej 1,5 m w stosunku do gruntu rodzimego (istniejącego poziomu terenu) (2.1.p); - dostępność komunikacyjna do inwestycji - bezpośrednio z drogi gminnej publicznej Nr [...] - na warunkach określonych przez zarządcę drogi w odrębnej decyzji administracyjnej lub poprzez drogę wewnętrzną po dz. ew. nr: [...], [...], [...] i [...] (w części nieobjętej niniejsza decyzją), stanowiących współwłasność Inwestora (2.5.a) - dopuszcza się obsługę komunikacyjną terenu inwestycji innym szlakiem drożnym łączącym działkę objętą decyzja z drogą gminną publiczną Nr [...], pod warunkiem posiadania stosownych służebności przejazdu lub innego tytułu prawnego do celów dojazdu do działki budowlanej (2.5.b) - należy zapewnić odpowiednie warunki ochrony interesów osób trzecich, w szczególności inwestycja nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej (2.6.a) W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że na obecnym etapie planowania inwestycji nie można stwierdzić, że inwestycja realizowana będzie przy granicy z działką należącą do K. W., jak również, że ograniczy możliwości doprowadzenia dojazdu do sąsiedniej nieruchomości, gdyż decyzja o warunkach zabudowy, prócz ustalenia linii zabudowy, nie rozstrzyga kwestii szczegółowego rozplanowania i lokalizacji poszczególnych elementów zagospodarowania na działce budowlanej – decyzja WZ nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 30 kwietnia 2025 r., znak: SKO-ZP-415-211/24, wydaną po rozpatrzeniu odwołania K. W., utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W skardze K. W. wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej na okoliczność pozbawienia jej dostępu do drogi publicznej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez rozstrzygnięcie wyłącznie w oparciu o dokumenty i informacje inwestora bez samodzielnej oceny, czy inwestycja nie pozbawi jej dostępu do drogi publicznej i poprzestanie na sporządzeniu notatki służbowej organu pierwszej instancji; 2) art. 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niezbadanie stopnia oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie; 3) art. 7 i art. 8 § 1 kpa; 4) art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp przez przyjęcie, że teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej; 5) art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z § 13, § 14 i § 104 rozporządzenia WT przez brak analizy dostępu działek w drugiej linii zabudowy do drogi publicznej i dojazdów do nich oraz praktyczne pozbawienie skarżącej dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi podniosła, że jest właścicielką działki nr [...], która straci na wartości, bo będzie pozbawiona dojazdu do drogi publicznej i umiejscowiona "na zapleczu" przyszłego budynku. W notatce służbowej zapisano, że ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy z dokumentacji fotograficznej wynika, że to nieprawda, bo leży na wysokiej skarpie uniemożliwiającej wjazd z drogi publicznej – w skarpie jest wodociąg, więc nie można w nią ingerować celem wykonania zjazdu. Inwestycja pozbawi skarżącą dostępu do działki przez dotychczas użytkowaną drogę (działka nr [...]). W ocenie skarżącej organy powinny nałożyć na inwestora obowiązek zapewnienia działkom sąsiednim dostępu do drogi publicznej; jej zdaniem decyzja WZ uniemożliwi przeprowadzenie służebności przesyłu mediów. Inwestor do dziś nie ustanowił nieodpłatnie służebności drogi koniecznej dla nieruchomości pozbawionych dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona, choć nie z powodów w niej wskazanych. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji przez organ I instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia u.p.z.p. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6)zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (terenu objętego wnioskiem), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji są rozbieżności wniosku inwestora z treścią decyzji; ustalenia decyzji dotyczące obsługi komunikacyjnej tj. spełnienia warunku dostępności terenu do drogi publicznej oraz sposób ustalenia ilości miejsc postojowych, określone w pkt. 2.5 decyzji organu Instancji, zaakceptowane w decyzji SKO w Nowym Sączu. Rozpocząć należy od tego, że akta administracyjne organu I Instancji nie zostały prawidłowo ponumerowane, czyli nie zostały nadane numery kolejnym kartom, zamiast tego w oddzielnych obwolutach znajdują się grupy dokumentów ponumerowane zbiorczo. Z tego względu nie jest możliwe podanie konkretnych numerów kart akt administracyjnych na których znajdują się poszczególne dokumenty. Niemniej wniosek inwestora (obwoluta nr 1) z dnia 5 grudnia 2023 r. sporządzony na formularzu, określał teren inwestycji jako działki nr [...], [...] oraz [...]. Natomiast wszczęcie postępowania (zawiadomienie z dnia 21 grudnia 2023 r.) a ostatecznie także decyzja, ustala warunki zabudowy na działkach nr [...], [...] oraz [...]. Pomiędzy wnioskiem o wydanie decyzji, a zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nie ma żadnego dokumentu, który świadczyłby o tym, że inwestor wniosek zmodyfikował. Z powyższego wynika, że organ zrobił to samodzielnie do czego nie ma uprawnienia, albowiem decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest wyłącznie na wniosek (a nie z urzędu) i ten właśnie wniosek ma być przedmiotem rozstrzygnięcia organu. Najistotniejsza wada decyzji dotyczy jednak sposobu ustalenia dostępu do drogi publicznej oraz sposobu ustalenia miejsc postojowych. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren ma dostęp do drogi publicznej. U.p.z.p. definiuje w art. 2 pkt. 14 to pojęcie w ten sposób, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9.01.2025 r., sygn. II OSK 899/22, zgodnie ze stanowiskiem wypracowanym w orzecznictwie sądowym oraz w literaturze prawniczej, dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy rozumieć jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej, a zatem pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być faktycznie wykorzystywana w takim celu (zob.m.in. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 358/20, LEX nr 344751; A. Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 61; I. Zachariasz (w:) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, art. 61). Zatem przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r., II OSK 438/20, LEX nr 3416280 oraz wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 358/20, LEX nr 3447510). Na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się więc stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 2569/21, LEX nr 3338611 oraz z 20 lipca 2022 r., II OSK 2294/19, LEX nr 3413330). Dokonując wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", trzeba wziąć pod uwagę, że ów dostęp jest ustalany w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy (por. wyrok NSA z 16 listopada 2022 r., II OSK 1808/21, LEX nr 3503339). Jeżeli więc inwestor wskazuje teren, który będzie miał dostęp do drogi publicznej przez inne działki, to przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie, powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z tych działek (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r., II OSK 438/20, LEX nr 3416280). W niniejszej sprawie, we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (pkt. 8 wniosku) inwestor wskazał dostęp do drogi publicznej gminnej (ul. [...], działka nr [...]) poprzez drogę wewnętrzną po działkach własnych nr [...], [...] oraz [...]. Tymczasem ustalenia decyzji (pkt. 2.5 lit. a i lit. b) w tym zakresie są następujące: a) dostępność komunikacyjna do inwestycji - bezpośrednio z drogi gminnej publicznej Nr [...] - na warunkach określonych przez zarządcę drogi w odrębnej decyzji administracyjnej lub poprzez drogę wewnętrzną po dz. ew. nr: [...], [...], [...] i [...] (w części nieobjętej niniejsza decyzją), stanowiących współwłasność Inwestora; b) dopuszcza się obsługę komunikacyjną terenu inwestycji innym szlakiem drożnym łączącym działkę objętą decyzja z drogą gminną publiczną Nr [...], pod warunkiem posiadania stosownych służebności przejazdu lub innego tytułu prawnego do celów dojazdu do działki budowlanej. Oznacza to, że organ ustalił dostęp do drogi publicznej niezgodnie z wnioskiem, bo ten nie określał ani dostępności do terenu inwestycji bezpośrednio z drogi publicznej, ani też poprzez (nieistniejącą) służebność drogową. Powtórzyć należy, że organ nie jest uprawniony do samodzielnej modyfikacji złożonego wniosku, czy też do rozstrzygania w kwestiach wnioskiem nieobjętych. Kolejno wskazać należy, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej powinien zostać w decyzji ustalony jednoznacznie, poprzez precyzyjne wskazanie konkretnego sposobu spośród trzech wymienionych w ustawie: bezpośrednio z drogi publicznej albo poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez służebność drogową. Konstrukcja przepisu art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. jest tego rodzaju, że ustalenie dostępu bezpośredniego wyklucza ustalenie pozostałych dwóch sposobów. Natomiast określenie w decyzji wszystkich możliwych rozwiązań przewidzianych ustawą w gruncie rzeczy nie jest żadnym ustaleniem. Decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, w etapie drugim natomiast tj. na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.), badana jest zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Konieczne jest zatem takie formułowanie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, aby nie budziły zbędnych trudności interpretacyjnych na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Organ nie wypowiedział się również co do podstawowej okoliczności: czy istnieje faktyczna możliwość dojazdu do terenu inwestycji w sposób wskazany przez inwestora we wniosku. Jak wynika z mapy sytuacyjno – wysokościowej na której sporządzony został załącznik nr 2 do decyzji, teren inwestycji, jak i działek [...], [...] oraz [...], oddziela od drogi publicznej gminnej skarpa, która jest miejscami bardzo wysoka. Nadto - jak twierdzi skarżąca - w skarpie tej przebiega wodociąg. Decyzja w załączniku graficznym nie wskazuje nawet poglądowo, w którym miejscu i na której konkretnie działce skarżącego będzie urządzony zjazd z drogi publicznej. Stwierdzić zatem należy, że decyzja pomimo wskazania różnych możliwych sposobów zapewnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, ostatecznie nie ustaliła żadnego z nich. Końcowo jeszcze wskazać należy, że w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu wskazującego na to, że działki [...], [...] oraz [...] stanowią własność inwestora. Nie chodzi przy tym o to, czy inwestor ma tytuł prawny do tych nieruchomości, ale o wykazanie, że nie są one własnością innych niż inwestor osób, które nie zostały uznane za strony postępowania. Odnosząc się natomiast do sposobu ustalenia ilości miejsc postojowych, to wskazać należy, że ustalenie to jest całkowicie niezrozumiałe w zakresie pkt. 2.5. lit. d decyzji organu I Instancji. Kontrolowane postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla domu mieszalnego jednorodzinnego. Zgodnie z art. 3 pkt. 2a ustawy Prawo budowlane, budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Oznacza to, że dom jednorodzinny może składać się wyłącznie: z dwóch odrębnych lokali mieszkalnych albo z jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wniosek inwestora nie dotyczył warunków zabudowy dla budynku usługowego, pensjonatu, domu wypoczynkowego, hotelu ani innego o podobnym przeznaczeniu. Wobec powyższego niedopuszczalne jest ustalenie o treści: "w przypadku dostosowania projektowanej inwestycji do potrzeb związanych z prowadzeniem, w projektowanym budynku mieszkalnym, dzielności usługowej, ustala się obowiązek zapewnienia dodatkowych miejsc postojowych w ilości wynikającej z rzeczywistych potrzeb ustalonych na etapie projektu budowlanego, ale nie mniejszej niż : 1 stanowisko postojowe na każdy jeden pokój przewidziany do wynajmu- w przypadku usług związanych z wynajmem pokoi; 1 stanowisko na każde 30 m 2 powierzchni użytkowej usług – w przypadku pozostałych usług." Kolejny raz organ dokonuje w decyzji ustaleń nie mających żadnego związku ze treścią wniosku inwestora, który zainicjował postępowanie. Jeżeli decyzja ustala warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego - bo takiego budynku dotyczył wniosek - to nie ma mowy o "dostosowywaniu" go do działalności usługowej na etapie projektu budowlanego. Jeśli inwestor będzie planował wybudować budynek usługowy, to powinien wystąpić z innym (nowym) wnioskiem o decyzję o warunkach zabudowy dla budynku usługowego, a organ wówczas przeprowadzi odpowiednie do wniosku, nowe postępowanie w sprawie i wyda nową decyzję w tym zakresie. Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi dotyczące konieczności zapewnienia przez inwestora dostępu do drogi publicznej dla działki skarżącej. Zgodnie z art. 145 Kodeksu Cywilnego, jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Jeżeli zatem skarżąca nie ma odpowiedniego (a nie jakiegokolwiek) dostępu do drogi publicznej, to może żądać ustalenia służebności drogowej, jednak musi to uczynić we własnym zakresie, nie jest to rzeczą inwestora. W szczególności nie jest jasne w jaki sposób decyzja ta miałaby pozbawić skarżącą dostępu do jej działki przez dotychczas użytkowaną drogę na działce nr [...]. Skarżąca nie wyjaśnia czy jest to droga przebiegająca po jej działce, droga służebna czy dostęp zwyczajowy, nieuregulowany prawnie. Nadto inwestor nie wskazuje tej działki jako terenu po którym zamierza dojeżdżać do planowanej inwestycji. Nie jest również możliwe zidentyfikowanie tej działki na znajdujących się w aktach sprawy mapach. Nie są też uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.). Przepisy te mają zastosowanie w sprawach pozwoleń na budowę, czyli na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, dla ustaleń decyzji o warunkach zabudowy rozporządzenie to nie ma natomiast znaczenia i organ nie jest uprawniony ani zobowiązany aby w tym postępowaniu się nimi kierować. Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie obowiązany – na zasadzie art. 153 p.p.s.a. – uwzględnić wszystkie wskazania wyżej opisane. Zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).