II SA/Kr 879/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 16 marca 2017 r., nr XXIII/263/17 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gorlice w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości . Prokurator Rejonowy w Gorlicach pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXIII/263/17 z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gorlice w 2017 r. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) oraz art. 91, 94 i 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale: 1) obrazę art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.) poprzez zaniechanie skierowania zaskarżonej uchwały Rady Gminy Gorlice Nr XXIII/263/12 do publikacji w dzienniku urzędowym, pomimo że stanowi ona akt prawa miejscowego, co skutkuje nieuzyskaniem przez ten akt mocy obowiązującej; 2) istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. 11a ust. 2 pkt 4, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) poprzez zaniechanie wskazania w załączniku do uchwały Nr XXIII/263/12 Rady Gminy Gorlice stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gorlice na rok 2017" konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów, konkretnego gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 3) istotne naruszenie prawa materialnego, a to 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) poprzez brak wskazania, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 10 załącznika do uchwały sposobu tj. konkretnego trybu postępowania przy wydatkowaniu środków finansowych, w tym konkretnych kwot przeznaczonych, na realizację poszczególnych zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W związku z tymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Gorlicach wskazał w szczególności, że w zaskarżonej uchwale w § 3 zawarto zapis, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia; uchwała nie została przekazana do opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Ponadto w załączniku do uchwały stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gorlice na rok 2017" Rada Gminy Gorlice zawarła w § 5 postanowienia, z których jedynie ogólnie wynika, iż Gmina realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt na zasadach ustalonych z jednostką prowadzącą schronisko, bez podania nazwy i adresu konkretnego schroniska. W § 7 załącznika również jedynie ogólnie podano, iż usypianie ślepych miotów bezdomnych zwierząt realizuje lekarz weterynarii na zlecenie gminy, bez określenia konkretnego lekarza, który miałby ten obowiązek realizować. Ponadto w § 8 zawarto postanowienie wskazujące na to, ze niehumanitarnie traktowane zwierzęta gospodarskie będą odbierane właścicielom i umieszczane we wskazanym gospodarstwie rolnym, na podstawie umowy zawartej przez gminę z właścicielem tego gospodarstwa, nie konkretyzując w uchwale tego gospodarstwa. Kolejno w § 9 wskazano, iż całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt zapewnia lekarz weterynarii, z którym gmina zawarła odpowiednią umowę, również nie konkretyzując lekarza weterynarza, który miałby wykonywać taki obowiązek na zlecenie gminy. Natomiast w § 10 załącznika wskazano, iż na realizację zadań wynikających z programu, przeznacza się kwotę 45.000,00 zł wskazując jedynie ogólnie, że środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw, bez określenia konkretnych kwot, przeznaczonych na realizację poszczególnych elementów programu i bez określenia konkretnego trybu postępowania przy wydatkowaniu tych środków. Przedmiotowa uchwała, w zakresie w jakim nie została przekazana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, jak również w zakresie jakim nie konkretyzuje schroniska dla zwierząt, które realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt, lekarza weterynarii realizującego obowiązek usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt, nie wskazuje gospodarstwa rolnego zapewniającego opiekę dla zwierząt gospodarskich oraz nie określa określonego konkretnego trybu postępowania przy wydatkowaniu środków finansowych przeznaczonych na realizację programu – jest, w ocenie Prokuratora, sprzeczna z prawem. Dalej Prokurator przytoczył art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt – i wskazał, że przedmiotowy program jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; jego postanowienia zawierają powszechnie obowiązujące wzorce postępowania w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom, np. obowiązek przekazania zwierzęcia do określonego schroniska, gospodarstwa rolnego. Tym samym skoro zaskarżona uchwala zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, jest aktem prawa miejscowego, to powinna zostać na podstawie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym ogłoszona na zasadach i trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych tj. w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z brzmienia art. 13 pkt 2 w/w ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest istotnym naruszeniem prawa, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez taki akt mocy obowiązującej. Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym, jest bowiem jego warunkiem wejścia w życie. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulację zapewniające faktyczną realizację ujętych w nim zadań, a nie tylko deklaracje oraz regulacje pozorujące przez radę gminy wykonanie programu. Radni powinni określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały. Brak takich obligatoryjnych elementów stanowi o istotnej wadliwości aktu wdanego na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie Prokuratora, zaskarżona uchwała narusza również art. 11a ust. 5 ustawy w zakresie jakim nie określa sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu, czyli nie wskazuje określonego trybu postępowania przy wydatkowaniu tych środków oraz konkretnych kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zdań programu. Co prawda w § 10 ust. 2 zawarto stwierdzenie, iż środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw, jednakże stwierdzenie to jest zbyt ogólne by przyjąć, iż w tym zakresie wypełniony został przez Radę Gminy ustawowy obowiązek. W konkluzji Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 296 ze zm.) oraz art. 11a ust. 2 pkt 4, 6, 7 i 8, jak również art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gorlice uznała zarzuty skargi za uzasadnione. Rada Gminy Gorlice dalej wskazała w szczególności, że zaniechanie skierowania uchwały do publikacji wynikało z niesłusznego przyjęcia, iż Program jako akt planowania i prognozowania winien być zaliczony do aktów kierownictwa wewnętrznego. Rada Gminy Gorlice podzieliła argument, iż nieskonkretyzowanie miejsc i podmiotów w załączniku do przedmiotowej uchwały tj. wskazanie konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował zadania związane z usypianiem ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, narusza wymienione w skardze Prokuratora przepisy prawa materialnego ustawy o ochronie zwierząt. Rada Gminy Gorlice wyjaśniła, że w celu realizacji zadań zawartych w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gorlice na rok 2017, Gmina Gorlice zawarła umowę z lekarzem weterynarii - D. C., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "Lecznica Zwierząt" z siedzibą w Gorlicach oraz Przychodnią weterynaryjną Gajwet, prowadzoną przez P. G. w Wadowicach Dolnych, tj. wyłącznie z podmiotami wskazanymi w zaskarżonej uchwale Nr XXIII/263/17. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 11a ust. 5 ww. ustawy o ochronie zwierząt należy zaznaczyć, że Rada Gminy Gorlice w załączniku do zaskarżonej uchwały wskazała wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu opieki, nie wskazując jednocześnie kwot na realizację poszczególnych jego zadań. W załączeniu do pisma procesowego z dnia 14 września 2017 r. Rada Gminy Gorlice przesłała Uchwałę Rady Gminy Gorlice Nr XXVII/325/17 z dnia 6 września 2017 r. zmieniającą uchwałę w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gorlice w 2017 r. uwzględniającą – wedle twierdzeń organu – wszystkie uwagi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach będące podstawą do wniesienia skargi z dnia 26 czerwca 2017 r. na Uchwałę Nr XXIII/263/17 z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gorlice w 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Gorlice Nr XXIII/263/17 z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gorlice w 2017 r. stanowi akt prawa miejscowego i w związku z tym zgodnie z obowiązującymi w dacie jej podjęcia art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlegała obowiązkowi ogłoszenia (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523). Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Okoliczność ta stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2017 r., II SA/Kr 873/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). Niezależnie od powyższego, zaskarżona uchwała narusza prawo z uwagi na jej treść. Podstawą materialnoprawną i kompetencyjną zaskarżonej uchwały były przepisy zawarte w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, dalej "u.o.z."). Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 ustawy, program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, a realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Analiza zaskarżonej uchwały w kontekście tych wymogów prowadzi do wniosku, że sformułowane w skardze zarzuty co do zaniechania wskazania: konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów, konkretnego gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – są zasadne. Jako zasadny jawi się również zarzut dotyczący niewskazania konkretnego trybu postępowania przy wydatkowaniu środków finansowych, w tym konkretnych kwot przeznaczonych, na realizację poszczególnych zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza art. 11a ust. 2 pkt 4, 6, 7 i 8 oraz 11a ust. 5 u.o.z. Podane wyżej okoliczności oraz ich ocena prawna są w niniejszej sprawie w gruncie rzeczy bezsporne. Rada Gminy Gorlice w odpowiedzi na skargę uznała bowiem zarzuty sformułowane w skardze za zasadne. Biorąc pod uwagę okoliczność wskazaną w piśmie procesowym organu z dnia 14 września 2017 r., tj. podjęcie przez Radę Gminy Gorlice w dniu 6 września 2017 r. uchwały Nr XXVII/325/17 zmieniającej zaskarżoną uchwałę w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gorlice w 2017 r. – należało jeszcze rozważyć, czy okoliczność ta może mieć znaczenie z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania, a w szczególności, czy eliminuje ona potrzebę orzekania o nieważności zaskarżonej uchwały. Odpowiedź na to pytanie okazała się negatywna – wydanie wyroku nie stało się zbędne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem – i Sąd ten pogląd podziela – że zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie implikuje stwierdzenia, iż rozpoznanie skargi na odnośny akt staje się bezprzedmiotowe. Uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały nie są bowiem tożsame z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia bądź zmiany (zob. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11, CBOSA). Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.