II SA/Kr 873/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu na uchwałę Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 25 lutego 2014 r., nr LIII/412/14 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zator w 2014 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Dnia 25 lutego 2014 r. Rada Miejska w Zatorze, powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) podjęła uchwałą nr LIII/412/14 w sprawie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Z. w 2014 r. Pismem z 3 lipca 2017 r. skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Oświęcimiu zaskarżając ją w całości zarzucając naruszenie: - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; - art. 11 a ust. 2 pkt 2, 6 i 7 ustawy o ochronie praw zwierząt poprzez nieuregulowanie w treści uchwały wszystkich obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w tym braku rozstrzygnięcia co do kwestii opieki nad bezdomnymi kotami, w szczególności ich dokarmiania, braku regulacji dotyczącej usypiania ślepych miotów oraz niewskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia całodobowej opieki dla zwierząt gospodarskich; - art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (w brzmieniu przed 6 stycznia 2017 r. poprzez wyjście poza delegację ustawową określoną tym przepisem oraz rozstrzygnięcie w uchwale kwestii nieprzyznanych przez ustawodawcę organowi jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom miasta, edukacji mieszkańców miasta w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt oraz zapobiegania zachorowaniom zwierząt na wściekliznę; - art. 11 a ust. 5 ustawy poprzez niewypełnienie nałożonego przez ustawę obowiązku dokładnego wskazania sposobu wydatkowania środków pieniężnych zarezerwowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na realizację poszczególnych celów i zadań opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt; - art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez nieskierowanie uchwały będącej aktem prawa miejscowego do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. W oparciu o powyższe zarzuty i wskazane w nich naruszenia, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W motywach skargi Prokurator wywodził, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności stanowi akt planowania i ma charakter wykonawczy. O generalnym charakterze uchwały przesądza to, że na podstawie tych regulacji, podmioty znajdujące się poza strukturami administracyjnymi gminy zobligowane są zachowywać się w sposób uregulowany w akcie. O abstrakcyjności normy prawnej stanowi natomiast możliwość jej wielokrotnego stosowania. Celem programu jest natomiast określenie w sposób konkretny zasad działania gminy co do należytego wypełniania obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Prokurator podniósł, że w zaskarżonej uchwale brak jest obligatoryjnych elementów programu takich jak rozstrzygnięcie co do kwestii opieki nad bezdomnymi kotami, w szczególności ich dokarmiania jak również regulacji dotyczącej usypiania ślepych miotów oraz wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia całodobowej opieki dla zwierząt gospodarskich. Z drugiej strony została przekroczona delegacja ustawowa poprzez uregulowanie w uchwale kwestii nieprzewidzianych przez ustawodawcę w obowiązującym wówczas stanie prawnym. Stwierdzono, że program taki powinien obejmować wszystkie zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, może też dodatkowo zawierać plan znakowania zwierząt (ust. 3). Jako nieprawidłowe należało uznać także wskazanie przez Radę Miejską w Zatorze jedynie kwoty ogólnej w wysokości 28.000 złotych na zadania programu bez szczegółowego podziału zarezerwowanych w budżecie miasta środków finansowych na konkretne cele. W odpowiedzi na skargę Burmistrz, reprezentujący gminę Zator, wniósł o oddalenie skargi. Uznał, że uchwała ta wbrew twierdzeniu skarżącego nie jest prawem miejscowym i nie podlega publikacji. Konieczne jest tutaj wskazanie, że treść merytoryczna uchwały zawarta jest w załącznikach. Pierwszy załącznik to jest właściwy program. Tak opisany program w żadnym ze swoich paragrafów nie zawiera insynuowanych przez skarżącego norm abstrakcyjnych i generalnych. Treść przepisów załącznika wyraźnie wskazuje, że mamy do czynienia z rodzajem planu i instrukcji postępowania przez organy gminy w szczególności Burmistrza. Żaden przepis załącznika do uchwały nie odnosi się do mieszkańców Gminy Zator czy nawet wyodrębnionej grupy tychże. Nie ma tam norm nakładających prawa lub obowiązki na kogokolwiek innego niż organy i jednostki Gminy Zator. Nie ma tam też norm, na podstawie których dana osoba z nieoznaczonego kręgu podlegającego jednak właściwości Gminy Zator mogłaby na podstawie tego programu wnosić lub domagać się świadczenia czegokolwiek od Gminy Zator. Nie może ujść uwadze, że niektóre programy oparte o art. 11 i 11 a ustawy o ochronie zwierząt mogą zawierać normy abstrakcyjne i wówczas jak podkreśla to w cytowanym przez siebie skarżący orzeczeniu NSA w sprawie II OSK 3245/14 będzie prawem miejscowym. Skarżący jednak błędnie interpretuje to orzeczenie i nie odnosi go treści skarżonej uchwały. Tymczasem to ona podlega ocenie. Tak dokonana analiza i ocena nie pozwala na zakwalifikowanie ujętych tam przepisów jako norm abstrakcyjnych i generalnych. Ponadto całkowicie chybionym i wynikającym z braku zapoznania się z treścią załącznika nr 2 oraz treścią § 8 załącznika nr 1 skarżonej uchwały jest zarzut naruszenia art. 11 a ust. 5 ustawy o chronię zwierząt. Przepis ten wymaga wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. I tak w załączniku nr 2 mamy wskazaną kwotową sumę 36.000 zł zatem wyczerpuje to przesłankę wskazania wysokości środków finansowych. Natomiast w § 8 w zd. II załącznika nr l mamy wyraźnie napisane w jaki sposób będą i na co rozdysponowane a to całodobową opiekę, wyłapywanie, przewożenie oraz opłaty za schronisko. W zd. III tego przepisu jest wskazany zaś podmiot realizujących konkretne zadanie. Z kolei w rubryce III załącznika nr 3 wymieniono już konkretne zadania opłacane z puli przeznaczonych na ten cel środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Może być adresowany do określonej kategorii podmiotów. Wystarczy przy tym, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, opubl. Lex nr 2066405). W wyroku z dnia 24 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 725/17, opubl. Lex nr 2334602), Naczelny Sąd Administracyjny wprost przyjął, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Stanowisko to znajduje w pełni zastosowanie w niniejszym przypadku. Wystarczy zwrócić uwagę na treść § 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, stanowiącego właśnie gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zator, zgodnie z którym wykonawcami programu są m.in. organizacje pożytku publicznego, stowarzyszenia, fundacje. Już z tego zapisu wynika, że przedmiotowa uchwała nie posiada charakteru indywidualnego, zawiera ona bowiem także normy o charakterze abstrakcyjnym. Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie bezspornie będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; dostępne na stronie: www.cbois.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r., sygn. I OSK 1213/10). Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Mając na uwadze powyższe, jedynie ubocznie należy odnieść się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Za zasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), polegający na wyjściu poza delegację ustawową określoną tym przepisem. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin (miasta) jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Brak jest przepisu upoważniającego radę gminy (miasta) do stanowienia przepisów dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom miasta, edukacji mieszkańców miasta w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt etc. Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały w tym zakresie były przepisy zawarte w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 ustawy, program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, a realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Ponadto z art. 11 ust. 3 u.o.z., ustanawiającego zakaz odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt (poza sytuacją gdy zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt) wynika, że odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. W tym zakresie badając legalność postanowień zaskarżonej uchwały należy też uwzględnić rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. Nr 116, poz.753 ), które wydano z upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 2 u.o.z. W art. 11a ust. 6 – 8 u.o.z. zawarto przepisy szczególne dotyczące trybu opracowywania programu. I tak, projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje go do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty te w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu wydają opinie o projekcie, przy czym niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Wskazana procedura jest przejawem zasad współdziałania wyrażonych w art. 1 ust. 3 u.o.z. i art. 3 u.o.z. Z powołanych wyżej przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika, że uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Uwzględniając treść zaskarżonej uchwały należy zgodzić się z Prokuratorem, że narusza ona w sposób istotny obowiązujące przepisy prawa z przyczyn podanych w skardze. Podobnie, narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy zapis § 8 zaskarżonej uchwały, w myśl którego środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu zabezpieczone są w budżecie Gminy Zator według tabeli. W tym przypadku istotne naruszenie prawa polega nie - jak poprzednio - na przekroczeniu pewnych kompetencji, ale na ich niewypełnieniu, pomimo jednoznacznie określonego w art. 1 ust. 5 u.o.z. obowiązku wskazanie zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, jak i sposobu, czyli określonego trybu postępowania przy wydatkowania tych środków. Wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego przekłada się negatywnie na ważność całej uchwały albowiem ani nie jest dopuszczalne określenie w innym akcie kwoty przeznaczonej na realizację programu. Narusza przepisy prawa pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Tylko taka regulacja czyni też możliwym rzeczowe wykonanie kompetencji przyznanej ustawą podmiotom uprawnionych do opiniowania programu. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie skutkuje istotnym naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Niezależnie od tych wywodów, jak wskazano na wstępie, zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.