II SA/Kr 88/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych I. skargę oddala; II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M.W. kwotę 295, 20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za udzieloną skarżącemu z urzędu pomoc prawną. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w pkt 1 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego i warsztatu stolarskiego na działce nr [...] położonej w miejscowości K. , które wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy K. pozwolenia na budowę z dnia 12 marca 1990 r. znak: [...] . W pkt 2 orzekał, że w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia należy przedłożyć w siedzibie Inspektoratu w W. ocenę techniczną wraz z inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego i warsztatu stolarskiego opracowane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane wraz z przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego. Opracowanie winno określić czy w wyniku dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, nie zostały naruszone przepisy - w tym techniczno - budowlane oraz zagospodarowania przestrzennego. W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, należy wskazać zakres zmian i przeróbek mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do zgodności z prawem oraz sposób ich technicznego rozwiązania. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 50 ust. 1 pkt. 4, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W wskazał, że dniu 23 listopada 2010 r. przeprowadził kontrolę robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego i warsztatu stolarskiego na działce nr [.,..] położonej w miejscowości K. W trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że wybudowano obiekt mieszkalno - warsztatowy o wymiarach 12,60 x 19,20 m. Ściany fundamentowe i ławy z betonu zbrojonego. Ściany przyziemia o konstrukcji mieszanej, beton i pustaki żużlobetonowe. Ściany parteru i poddasz z pustaków. Stropy żelbetowe wylewane na mokro. Dach dwuspadowy typu szwedzkiego (nad częścią mieszkalną). Konstrukcja dachu drewniana o pokryciu blacha trapezową w kolorze ciemnobrązowym. W chwili kontroli wybudowany obiekt był na etapie prac wykończeniowych. Stwierdzono wykonanie tynków wewnętrznych, instalacji wod. - kań., elektrycznej, centralnego ogrzewania. Wykonano ponadto posadzki, zamontowano stolarkę okienną i drzwiową. W piwnicach i na poddaszu zamontowano stolarkę okienna i drzwiową zewnętrzną. W chwili kontroli inwestor był w posiadaniu protokołów odbioru instalacji wodociągowej, elektrycznej i kominiarskiej. W wyniku przeprowadzonej kontroli robót budowlanych, stwierdzono dokonanie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu przepisów art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, polegającego na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, poprzez: dokonanie zmiany wymiarów zewnętrznych i wysokości budynku; dokonanie zmiany kształtu dachu; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez zmianę funkcji projektowanych pomieszczeń. Następnie organ wyjaśnił, że Inspektorat zawiadomieniem z dnia 2 grudnia 2010 r. wszczął postępowanie w sprawie dokonanych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w trakcie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2010 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przedmiotowej budowy i nakazał przedłożenie oceny technicznej wraz z inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych. Od powyższego postanowienia odwołanie złożył A.S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. umorzył postępowanie zażaleniowe, w związku z utratą ważności z mocy prawa postanowienia z dnia 15 grudnia 2010 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót. W dniu 25 sierpnia 2011 r. Inspektorat na nowo wszczął postępowanie w sprawie dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w trakcie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] Zażalenie na to postanowienie wnieśli E.S. i A.S. , podnosząc że są szykanowani bezprawnymi działaniami władz publicznych. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości postanowienie organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 k.p.a., art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 243, poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy, w tym pisma inwestora oraz zapisu w dzienniku budowy wynika, że roboty budowlane związane z realizacją inwestycji zakończone zostały w 1995 r., a organ I instancji po utracie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót z dnia 15 grudnia 2010 r. nie dokonał żadnych ustaleń, wskazujących na zmianę stanu faktycznego sprawy. Organ podkreślił, że postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest ważne w okresie dwóch miesięcy. Jeżeli organ w tym czasie nie wyda decyzji, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 oraz w art. 50 a pkt 2, postanowienie traci ważność z mocy prawa. To zaś oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych, a wydanie decyzji, na podstawie art. 51 ust. 1 nie jest już możliwe. Nie jest również możliwe ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, opartego na tych samych przesłankach, co poprzednio. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał dwa postanowienia – w dniu 15 grudnia 2010 r., a następnie w dniu 24 października 2011 r., nakazujące E. i A.S. wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej wykonanych robót. Oba postanowienia wydane zostały z powołaniem się na art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i odnosiły się do tego samego obiektu budowlanego oraz tego samego stanu faktycznego. Z uwagi na to, że postanowienie tego rodzaju może być wydane tylko jednokrotnie, organ uznał, że skarżone postanowienie z dnia 24 października 2011 r. wydane zostało z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo Budowlane. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.S. podniósł, że postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozważań w przedmiotowej sprawie podkreślić należy, że stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W myśl ust. 4 przywołanego artykułu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana nakazująca rozbiórkę decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo jedna z decyzji wyliczonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji w myśl powołanego przepisu zastosowanie przez organ przewidzianej w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego instytucji prawnej wymaga uprzedniego ustalenia, iż roboty, które miałyby podlegać wstrzymaniu nadal są prowadzone oraz, że prowadzone są one w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego i warsztatu stolarskiego na działce [...] i nałożył na A. i E.S. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych. Powyższe postanowienie utraciło ważność (organ nie wydał w wyznaczonym terminie decyzji o jakiej mowa w art. 50a pkt 2 albo jednej z decyzji wyliczonych w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), w konsekwencji czego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 14 marca 2011 r. umorzył postępowanie zażaleniowe – po zażaleniu jakie od postanowienia z dnia 15 grudnia 2010 r. złożył A.S. . Podkreślić należy, że oba te postanowienia (z dnia 15 grudnia 2010 r. i z dnia 14 marca 2011 r.) odnosiły się do tego samego obiektu budowlanego i oparte zostały na tych samych przesłankach, co kontrolowane obecnie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 października 2011 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Postanowienia te wydane zostały także na tej samej podstawie prawnej i wynikają z nich dla stron te same obowiązki. W tej sytuacji należy stwierdzić, że postanowienie z dnia 24 października 2011 r., jako wydane w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym jaki i przedmiotowym, co postanowienie z dnia 15 grudnia 2010 r. narusza powagę rzeczy osądzonej. Merytoryczne rozstrzygnięcie, odnośnie stwierdzonych odstępstw przedmiotowego obiektu nastąpiło bowiem już w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2010 r. i postanowienie to korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Zgodnie z tą zasadą ("powagi rzeczy osądzonej") nie jest dopuszczalne ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (po utracie ważności pierwszego), opartego na tych samych przesłankach co poprzednie (R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. ABC, 2006). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2007 r. II OSK 861/06 orzekł, iż ostanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko raz, po czym w ciągu 2 miesięcy powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 powyższej ustawy. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 22 kwietnia 2009 r. VII SA/Wa 343/09. Stanowisko to popiera także sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Powaga rzeczy osądzonej tamuje zatem więc dalszy bieg postępowania i uniemożliwia wydanie ponownego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. Podkreślić należy przy tym, że z organ I instancji wydając kolejne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie wskazał, by stan faktyczny przedmiotowej sprawy uległ zmianie. Co więcej, można mieć wątpliwości, jakie konkretnie roboty budowlane zostały tym razem wstrzymane, skoro już w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2010 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził, że na dzień kontroli (tj. 23 listopada 2010 r.) przedmiotowy obiekt był na etapie prac wykończeniowych, co także wyklucza wydanie decyzji wstrzymującej prowadzenie robót budowlanych. Jak bowiem zasadnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 4 czerwca 2007 r. II OSK 861/06 jeżeli budowa obiektu budowlanego została zakończona, to organ nadzoru budowlanego nie może postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) wstrzymać prowadzonych robót budowlanych. W związku z powyższym stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie organu I instancji jako dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zostało prawidłowo uchylone przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy, sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.