II SA/Kr 886/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 8 marca 2001 r. nr XL/397/2001 w przedmiocie ustalenia procentowej wysokości opłat adiacenckich stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w punkcie 4 Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XL/397/2001 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie uchwalania procentowej wysokości opłat adiacenckich, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi podnosił, że Rada Miejska w Olkuszu w dniu 8 marca 2001 r. podjęła uchwałę Nr XL/397/2001, w której ustaliła procentową wysokość opłat adiacenckich. Skarżący zakwestionował dopuszczalność zapisu § 4 przedmiotowej uchwały, jako naruszającego w jego ocenie porządek prawny. Zapis ten stanowi, że - " Uchwała wchodzi z dniem podjęcia", co pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami prawa, w szczególności ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, działając na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy. Przepisem, na mocy którego radzie gminy przysługiwała kompetencja do wydawania uchwały był art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46, poz. 543 z 2000 r.), w brzmieniu : "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości..." Żaden przepis prawa nie określał i nie określa definicji legalnej pojęcia " aktów prawa miejscowego ". Nie mniej jednak , analiza zapisów kwestionowanej uchwały, w kontekście, charakterystycznych cech aktu prawa miejscowego wyróżnionych w doktrynie i orzecznictwie, pozwala na zakwalifikowanie jej zakwalifikowanie właśnie do kategorii tego rodzaju aktów prawnych. Przedmiotowa uchwała zawiera w swej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, a nade wszystko zawiera regulacje o charakterze normatywnym i została podjęta c co wskazano wyżej, na podstawie wyraźnej ustawowej delegacji. Uchwała ta w sposób generalny określa swoich adresatów, bowiem jest skierowana do nieokreślonego kręgu adresatów wydawanych decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej, który w okresie jej obowiązywania mógł ulec wielokrotnie zmianom. Przedmiot regulacji jest określony w sposób abstrakcyjny, bowiem możliwe jest "wielokrotne zastosowanie" uchwały, nie skonsumuje się ona w wyniku jednokrotnego zastosowania, czyli np. jednorazowej decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej na rzecz jednego podmiotu. Dodatkowo ma ona charakter normatywny, albowiem zawiera wypowiedzi dyrektywalne, wyznaczające w sposób kategoryczny adresatom norm pewien sposób zachowania, poprzez określenie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na 40% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed jej podziałem, a wartością jaką nieruchomość ma po jej podziale. Na mocy przedmiotowej uchwały powstaje uprawnienie do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na terenie gminy. W tym właśnie kontekście postanowienia przedmiotowej uchwały mają charakter normatywny, ponieważ kształtują wzajemne prawa i obowiązku jej adresatów. Skarżący podkreślał dalej, że w oparciu o art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały, do aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminy znajdują zastosowanie przepisy art. 4 w zw. z art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych ( Dz.U. Nr 62, poz. 718), zgodnie z którymi, z wyjątkami dla przedmiotowej sprawy nieistotnymi, uchwała rady gminy stanowiąca akt prawa miejscowego podlegała w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jeżeli dany akt nie zostanie ogłoszony w wyżej wskazanym publikatorze, nie wejdzie on w ogóle w życie. Z uwagi na powyższe, kwestionowana uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, co czyni zasadnym wniesienie skargi, tj. wystąpienie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Olkusz wniosła o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że skarżący kwestionuje dopuszczalność zapisu § 4 uchwały nr XL/397/2001 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie ustalenia procentowej opłaty adiacenckiej jako naruszający w jego ocenie porządek prawny. Takie ograniczenie zakresu zaskarżenia w uzasadnieniu skargi powoduje wątpliwość, czy skarżący wnosi o unieważnienie całej zaskarżonej uchwały, czy wnosi o unieważnienie art. § 4. Jeżeli skarżący kwestionuje zapis § 4 zaskarżonej uchwały, to Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany zakresem zaskarżenia. Rada Gminy Olkusz podnosiła dalej, że nową uchwałą nr XVI/158/2007 z dnia 20 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia procentowej wysokości opłat adiacenckich, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 2 z 2008 r. pod poz. 13, uchyliła zaskarżoną uchwałę z dnia 8 marca 2001 r. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Skoro w dacie orzekania w sprawie zaskarżona uchwała nie będzie obowiązującym aktem prawa miejscowego, ponieważ nie obowiązuje od 18 stycznia 2008 r. nie będzie istniał przedmiot, o którym należy orzec. Z uwagi na powyższe, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., nr 270 - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że uchwała Nr XL/397/2001 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie uchwalania procentowej wysokości opłat adiacenckich stanowi akt prawa miejscowego. Jest ona aktem abstrakcyjnym i generalnym, zawiera treść normatywną, skierowana jest do nieokreślonego kręgu adresatów, będących podmiotami zewnętrznymi wobec jednostki samorządu terytorialnego. Została też wydana na podstawie upoważnienia ustawowego – art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu nadanym przez tekst jednolity z roku 2000, Dz. U. 46, poz. 543), zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu, a stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Oznacza to, że przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w oparciu o art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Sąd nie podzielił natomiast poglądu prezentowanego w odpowiedzi na skrgę, jakoby niniejsza sprawa stała się bezprzedmiotowa wskutek uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy. Z powołanego wyżej art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że wskutek skargi, wniesionej na akt prawa miejscowego, sąd może stwierdzić jego nieważność. Rozstrzygnięcie takie powoduje skutki nie od chwili orzeczenia sądu, ale od momentu wydania wadliwego aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego oraz stanu faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, albowiem była lub mogła być ona stosowana w okresie poprzedzającym takie zdarzenia. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1776/06, Lex Omega nr 327767 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 października 2008r., sygn. akt II SA/Ol 458/08, Lex Omega nr 475256), co w sprawie niniejszej nie byłoby zasadne tym bardziej, że do uchylenia uchwały doszło jeszcze przed jej zaskarżeniem. W odpowiedzi na skargę powołano postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 1992r., sygn. akt SA/Wr 367/92 (ONSA 1993/3/63). W postanowieniu tym stwierdzono, że sąd administracyjny nie może orzekać o nieważności bądź o niezgodności z prawem uchwały organu gminy, jeżeli uchwała ta została uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem orzeczenia przez ten sąd. Jednakże uważna lektura wskazanego orzeczenia pozwala stwierdzić, że pogląd w nim prezentowany został oparty na wcześniejszym brzmieniu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W dacie wydania postanowienia przepis ten wyłączał możliwość stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1. Treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym została zmieniona przez art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 48, poz. 552). Zgodnie z jego brzmieniem obecnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wyraźnie zatem widać, ze powołane w skardze orzeczenie wydane zostało w odmiennym stanie prawnym. Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że niniejsza sprawa nie stała się bezprzedmiotowa mimo uchylenia zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta w Olkuszu. Zawarte w odpowiedzi na skargę żądanie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Innych zarzutów natury formalnej, stanowiących przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi w odpowiedzi na skargę nie podnoszono, zaś nie ujawniła również ich istnienia przeprowadzona w tym zakresie z urzędu ocena. Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobligowany był do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami . Kontrola ta prowadzi do wniosku, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem przepisów w części, w jakiej przewidywała jej wejście w życie z dniem podjęcia (§ 4). Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednoli. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z art. 40 ust. 1 wynika, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Stosownie do art. 42 ust. 1, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718). Powołane przepisy w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały posiadały takie samo brzmienie, jak obecnie. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wyjątki od zasady, zgodnie z którą akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące winien być wprowadzany z czternastodniowym vacatio legis zawarte zostały w ust. 2 i 3. Artykuł 4 ust. 2 ustawy przewiduje, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 3, przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia. Nadto, w myśl art. 5, przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, miała charakter powszechnie obowiązujący na terenie gminy. Analiza treści art. 4 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wskazuje również, że wyjątki przewidziane w tych przepisach nie odnoszą się do aktu regulującego kwestię stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości, która z uwagi na przedmiot regulacji nie spełnia tam przewidziany przesłanek uzasadniających odstępstwo od ogólnych zasad. Wobec tego, z uwagi na wyraźną dyspozycję art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Miasta w Olkuszu nie mogła określić, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Takie działanie stanowiło naruszenie wymienionych przepisów. Wada polegająca na sprzeczności zapisu uchwały z przepisami prawa obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, w jakiej jest ona dotknięta uchybieniem. Jednocześnie przepis § 4 nie pozostaje w tak istotnym związku z pozostałymi normami, zawartymi w zaskarżonej uchwale, aby konieczne było stwierdzenie nieważności tego aktu w całości. Pozostała regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale nie budzą zastrzeżeń co do ich legalności. W tym, zakresie brak zresztą zarzutów skargi, co czyni bezprzedmiotowymi szersze rozważania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a.