II SA/Kr 891/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 czerwca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala W dniu 6 maja 2019 r. B. K. skierowała do Prezydenta Miasta K. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na "podłączeniu wody i kanalizacji do domu jednorodzinnego" na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. We wniosku tym wskazała m.in., że "kanalizacja domu jest wykonana i podłączona do kanalizacji miejskiej. MPWiK unieczynniło to połączenie. Dom nie posiada wody zdatnej do picia, gdyż jest skażona bakteriologicznie i fizykochemicznie". W innym miejscu wniosku skarżąca doprecyzowała, że instalacja kanalizacyjna łącząca jej dom z siecią kanalizacji miejskiej została wybudowana, podobnie jak instalacja wodna, lecz jest ona, poprzez zamurowanie odejścia unieczynniona. Obie instalacje nie mogą być podłączone z uwagi na brak zgody właścicieli działek [...] i [...] Postanowieniem z dnia 9 maja 2019 r., znak [...], Prezydent Miasta K. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku B. K. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku analizy wniosku ustalono, że teren inwestycji położony jest na obszarze obowiązującego od dnia 9 listopada 2018 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]", uchwalonego uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia 10 października 2018 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia 25 października 2018 r., poz. 7157. Ponadto organ wskazał, że 3 zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 ww. ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego. Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego i zastosowanie znajduje art. 61a §1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pismem z dnia 21 maja 2019 r. zatytułowanym "Odwołanie" B. K. zakwestionowała wydane postanowienie, zaskarżając je w całości. W piśmie zarzuciła, że nie do końca prawdziwe jest twierdzenie organu o możliwości ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego, albowiem wniosek B. K. jest całkowicie zgodny z miejscowym planem, a nawet plan ten nakazuje podłączenie się mieszkańców do kanalizacji miejskiej. Skarżąca podniosła, że Straż Miejska zarzuciła jej, iż świadomie nie podłączyła swojego domu do kanalizacji miejskiej, tymczasem wynika to z działań MPWiK w K.. Podobnie wygląda sprawa z zaopatrzeniem w wodę. Skarżąca wskazała ponadto, że niezgodnie z faktami Kolegium uznało, iż nie jest stroną postępowania, podczas gdy jest właścicielem działki nr [...] obr[...] oraz domu na tej działce o numerze [...] przy ul. [...]. Występuje ona o podłączenie tego domu do kanalizacji i sieci wodociągowej, a zatem występuje w swojej sprawie i zgodnie z prawem jest stroną. Zawnioskowała w związku z powyższym o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o anulowanie postanowienia i wydanie decyzji, która zobowiąże MPWiK w K. do podłączenia domu B. K. do kanalizacji i miejskiej sieci wodociągowej, a ponadto o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków – Kierownika Referatu w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K., pracownika MPWiK w K. i pracownika firmy [...] w K. na okoliczności wskazane w piśmie. W uzasadnieniu skarżąca opisała okoliczności realizacji inwestycji przez MPWiK w K., w tym okoliczności, które doprowadziły do braku podłączenia instalacji kanalizacji i wody do miejskich sieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 czerwca 2019 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości, uznając wniesione pismo za zażalenie. W uzasadnieniu organ II instancji dokonał wykładni art. 61a §1 k.p.a., stwierdzając że organy administracji publicznej na etapie wstępnym postępowania zainicjowanego wnioskiem podmiotu domagającego się wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej zobowiązane są ocenić, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące dopuszczalność tego wniosku. Odnośnie występującej w tym przepisie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania ze względu na "inne uzasadnione przyczyny" organ wskazał, że są to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania", tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, które nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw. W tej sprawie Kolegium stwierdziło istnienie przeszkody o charakterze przedmiotowym, podzielając ustalenia organu I instancji, zgodnie z którymi teren planowanej inwestycji stanowiący działkę nr [...] obr. [...] jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] W ocenie organu II instancji oznaczało to brak merytorycznych podstaw prawnych do procedowania w sprawie ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji, bowiem decyzja w tym przedmiocie może być wydana jedynie w odniesieniu do obszaru, na którym plan miejscowy nie obowiązuje. Tego rodzaju przeszkoda prawna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, obliguje organu do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. W odniesieniu do zgłoszonych zarzutów Kolegium wskazało, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania było stwierdzenie przeszkody przedmiotowej, nie zaś brak przyznania żalącej statusu strony. Natomiast w odniesieniu do kwestii związanych z realizacją miejskiej sieci wodno-kanalizacyjnej w ul[...] Kolegium stwierdziło, że powody, dla których działka żalącej nie została do niej podłączona, pozostają poza zakresem badania w przedmiotowej sprawie, bacząc na wstępny etap weryfikacji wniosku pod względem formalnoprawnym. W dniu 24 lipca 2019 r. B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 czerwca 2019 r. W skardze zarzuciła naruszenie art. 166 ust. 1 Konstytucji, Rezolucji ONZ o dostępie do czystej wody i sanitariatów, wskazując przy tym, że dostęp do czystej wody i sanitariatów jest prawem człowieka, a uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jako aktu niższego rzędu) nie może blokować jej prawa dostępu do wody pitnej. Skarżąca podniosła, że samorząd K. nic nie zrobił, aby dostarczyć jej wodę zdatną do picia i podłączyć do kanalizacji, a SKO nie rozpatrzyło sprawy w szerszym kontekście. Uznała też, że wpisuje się w plan zagospodarowania przestrzennego, a jedynie bezczynność MPWiK K. doprowadziła do przedstawionego stanu rzeczy. W piśmie złożonym w ślad za skargą skarżąca rozwinęła zarzuty dotyczące: wydania postanowienia w oparciu o akt prawny niższej rangi, tj. akt prawa miejscowego, naruszenia art. 166 ust. 1 Konstytucji, w świetle którego MPWiK jest jednostką samorządową do zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej, naruszenia art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1994 r. o gospodarce komunalnej, naruszenia rezolucji ONZ A/RES/64/292 z dnia 28 lipca 2010 r., rezolucji Parlamentu Europejskiego "Right2Water", złamania umowy społecznej z dnia 20 lutego 2009 r. związanej z realizacją inwestycji Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów Komunalnych, nieuwzględnienia szerszego kontekstu sprawy obejmującego zgodność inwestycji z miejscowym planem oraz okoliczności związane z realizacją inwestycji. Odpowiedzi na skargę udzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 12 sierpnia 2019 r., podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Dodatkowo należy wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 3 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W związku z tym, że przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a zarazem postanowienie kończące postępowanie, sprawa niniejsza, zgodnie z art. 119 pkt 3 i 120 p.p.s.a, została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postepowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do odmowy wszczęcia postępowania mogą być w świetle przywołanego przepisu dwa rodzaje przesłanek: pierwsze, o charakterze podmiotowym (w szczególności wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), drugie, o charakterze przedmiotowym, które pozostają w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego i mieszczą się w pojęciu "innych uzasadnionych przyczyn". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 1948/18, "przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym." W ocenie organu, który wydał zaskarżone postanowienie, przeszkodę, która uniemożliwiła rozpatrzenie sprawy na wniosek skarżącej, stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przewidują prawną możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie w przypadku, gdy nie obowiązuje na danym terenie plan miejscowy. Sąd podziela tę ocenę, aczkolwiek musi ona zostać uzupełniona o odniesienie się do okoliczności wskazanych przez skarżącą we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie podnoszonych przez nią w dalszych pismach dotyczących sprawy. W pierwszej kolejności, należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. 2018 r., poz. 1945 ze zmian.; dalej jako: u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo art. 50 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego wynika bezsprzecznie, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić na dwa sposoby: poprzez uchwalenie miejscowego planu, do czego właściwa jest rada gminy, albo poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jest to alternatywa rozłączna, która musi być rozumiana w ten sposób, że jeśli na jakimś terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może zostać wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nawet jeśli inwestycja byłaby zgodna z ustaleniami tego planu. W niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skoro teren inwestycji, tj. działka nr [...] obr.[...] w K., jest objęty ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]", przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 10 października 2018 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia 25 października 2018 r., poz. 7157, obowiązującą od 9 listopada 2018 r., nie jest dopuszczalne ustalenie lokalizacji inwestycji skarżącej, w drodze decyzji. Wyjaśnić należy, że organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, o czym stanowi w pierwszej kolejności z art. 7 Konstytucji RP. Z określonej tam zasady legalności wynika m.in., że ingerencja w sferę prawną jednostki musi być oparta na konkretnie wskazanym przepisie, na wyraźnej podstawie prawnej, która znajduje zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym). W niniejszej sprawie kompetencja organu do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego została wyraźnie wyłączona ustawowo ze względu na obowiązujący miejscowy plan. Miejscowy plan, na co warto zwrócić uwagę w kontekście zarzutów skarżącej, jest aktem prawa miejscowego będącym, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jednym z rodzajów źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszej sprawie organy obu instancji powinny były ponadto, pomimo powyższych ustaleń, rozważyć okoliczności wskazane przez samą skarżącą we wniosku oraz w zażaleniu, i odnieść się do nich, czego wymaga zasada pogłębiania zaufania, wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a. oraz zasada informowania, o której mowa w art. 9 k.p.a. Okoliczności te dotyczą mianowicie charakteru inwestycji, co do której skarżąca żądała ustalenia lokalizacji. Argumentacja w tym zakresie jest konieczna, albowiem bez niej skarżąca mogłaby pozostawać w błędnym przekonaniu, że w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności obowiązującego miejscowego planu mogłaby ubiegać się o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej inwestycji. W złożonym 6 maja 2019 r. wniosku skarżąca określiła rodzaj inwestycji jako podłączenie wody i kanalizacji domu jednorodzinnego do istniejącej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, wskazując przy tym jednoznacznie, że instalacja kanalizacyjna jest wykonana, podobnie instalacja wodna, ale nie mogą być podłączone do miejskiej sieci ze względu na brak zgody właścicieli działek nr [...] i [...]. [...] akt administracyjnych). Oznacza to, w ocenie Sądu, że wniosek dotyczy inwestycji już zrealizowanej. Tymczasem ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w drodze decyzji, może dotyczyć zasadniczo wyłącznie planowanej, przyszłej inwestycji, nie zaś już zrealizowanej. Również samo "podłączenie", rozumiane jako uruchomienie istniejącej instalacji, nie stanowi inwestycji wymagającej wydania decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Trzeba ponadto podkreślić, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogłoby doprowadzić do osiągnięcia celu wskazanego przez skarżącą, tj. przymuszenia odpowiedniej jednostki do uruchomienia istniejących instalacji. Decyzja ta, określająca lokalizację i warunki przestrzenne lokalizacji inwestycji, nie zobowiązuje nikogo, nawet inwestora, do jej realizacji. Daje tylko inwestorowi prawo wystąpienia o pozwolenie na budowę dla planowanej inwestycji. A zatem, decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, gdyby mogła zostać wydana, nie spowodowałaby zobowiązania MPWiK w K., ani żadnego innego podmiotu, do podłączenia budynku skarżącej do miejskich sieci. W odniesieniu do kwestii podniesionych przez skarżącą, a dotyczących realizacji inwestycji, także w kontekście przywołanych aktów prawnych, w tym aktów prawa międzynarodowego, Sąd wskazuje na marginesie, że niezależnie od tego, czy skarżącej przysługują jakieś środki prawne w związku z problemem braku dostępu do wody i kanalizacji miejskiej, Konstytucja RP w art. 63 przyznaje każdemu prawo składania petycji, wniosków i skarg tak w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (t.j. Dz.U. 2018 poz. 870). Obowiązujące regulacje umożliwiają w tym trybie zwracanie się do organów nadzorujących i kontrolujących działalność gminnych jednostek organizacyjnych i gminnych spółek, do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz rady gminy. Skarżąca może również zwracać się w swojej sprawie do radnych gminy, którym przysługuje m.in. prawo wnoszenia interpelacji i zapytań do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do art. 24 ust. 3 - 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2019, poz. 506 ze zmian.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skarżącej w tym postępowaniu nie mogły okazać się skuteczne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżone postanowienie było dotknięte innymi niż powołane przez skarżącą wadami, które mogłyby uzasadnić ich uchylenie. Wobec powyższego skargę oddalono na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.