II SA/Kr 897/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 maja 2014 r. znak; [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala Uzasadnienie: W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. M. B. domagała się "wszczęcia postępowania administracyjnego i wyjaśnienia przyczyn przesunięcia granicy działki nr [...] w stronę dz. [...] w S. wykazanej w inwentaryzacji powykonawczej, przyjętego do użytkowania budynku na dz. nr [...] przez nadzór budowlany w W.". Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. ([...]) na podstawie art. 61 a kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przesunięcia granicy dz. nr [...] w stronę działki [...] w S. z wniosku M. B. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 2, art. 123 i 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność prawidłowego ustalenia przedmiotu żądania. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wezwał M. B. do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku, poprzez wskazanie czy wniosek stanowi żądanie wszczęcia postępowania rozgraniczającego, czy też dotyczy "wyjaśnienia przyczyn przesunięcia granicy działki nr [...] w stronę działki nr [...]", bądź czy jest wnioskiem dotyczącym kwestii "nieprawidłowego przyjęcia budynku do użytkowania". W odpowiedzi na powyższe M. B. wyjaśniła, że ww. wnioskiem domaga się wszczęcia postępowania z urzędu i wyjaśnienia przyczyn przesunięcia granicy działki nr [...] w stronę działki [...], której jest współwłaścicielem w ½ części. Postanowieniem z dna [...] lutego 2014 r. ([...]) na podstawie art. 61 a kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 234, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie przesunięcia granicy działki nr [...] w stronę działki [...] w S. z wniosku M. B. Organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) czynność ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta - w niniejszej sprawie upoważniony przez Burmistrza Miasta i Gminy N., gdzie strona powinna skierować wniosek. Wskazał, że do właściwości rzeczowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należą działania wynikające z art. 83 ust. 1 prawa budowlanego. W związku z powyższym przedmiotowa sprawa jest poza zakresem kompetencji należących do organu nadzoru budowlanego, gdyż granica nie jest obiektem budowlanym ani urządzeniem z nim związanym. Na powyższe rozstrzygnięcie M. B. złożyła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zarzucając naruszenie przepisu art. 61 a kpa i art. 7 i 77 kpa poprzez nierozpoznanie merytorycznie wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. Podała, że domagała się "wyjaśnienia przyczyn przesunięcia granicy dz. [...] w stronę dz. [...] wykazanej na mapie inwentaryzacji powykonawczej inwestora M.M. T., istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków, całkowicie odbiegającego od wydanego i uchylonego pozwolenia na budowę, na której to podstawie inwestor zrealizował budowę". Podniosła, że organ powołał się na przepisy prawa geologicznego i kartograficznego znajdujące zastosowanie w kwestii ustalenia przebiegu granic, które to przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W konsekwencji organ nie udzielił odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania. Wskazała, że wyjaśnienie ww. okoliczności jest konieczne w kontekście prowadzonego postępowania w sprawie [...]. M. B. wniosła nadto o wyłączenia od prowadzenia sprawy osoby, która się nią zajmuje z uwagi na "mataczenie" i przewlekłość i działanie na szkodę strony. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 123 kpa oraz art.80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podał, co następuje: Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest badanie czy zachodzą przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie przesunięcia granicy działki nr [...], w stronę działki [...] w S. Podstawą rozstrzygnięcia jest art. 61 a§1 kpa, który to przepis przewiduje dwie odrębne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą jest zaistnienie innych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ma to miejsce m. in. w sytuacji gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstaw materialno-prawnych do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym . Przed organami administracji toczyło się już postępowanie w sprawie wniosku M. B. o dokonanie anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S., które zakończyło się decyzją PINB w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymaną w mocy decyzją [...]WINB w K. z dnia [...] maja 2013 r. Natomiast wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. rozstrzygnięcia. W orzeczeniu tym sąd odwołał się również do merytorycznej oceny przesłanek zastosowania art. 61 a kpa wyrażonej w orzeczeniu z dnia 22 maja 2012 r. (II SA/Kr 235/12). Przedmiotowa sprawa jest związana ze sprawą dotyczącą dokonania anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S., a sprawa anulowania legalizacji budynku na dz. [...] w S. była już przedmiotem rozważań organów administracji i sądu administracyjnego. Dlatego też zastosowanie znajdzie art. 61 a§1 kpa, wskazujący na inne uzasadnione przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Wbrew twierdzeniom strony, organ I instancji zastosował się do wskazań organu odwoławczego zawartych w orzeczeniu z dnia [...] października 2013 r. i wezwał stronę do sprecyzowania wniosku. Natomiast dokument w postaci mapy dołączony do wniosku został sporządzony przez uprawnionego geodetę. Do badania przestrzegania i stosowania przepisów ustawy prawo geologiczne i kartograficzne oraz badania zgodności wykonania prac, a także inicjowania postępowania kontrolnego o ewentualne ukaranie w trybie art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy uprawniony jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa, gdyż zawarte we wniosku żądanie nie nadawało się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej jest słuszne i dlatego prawidłowo zastosowano przepis art. 61 a kpa. Co się zaś tyczy wniosku w zakresie wyłączenia pracownika organu, to skarżąca nie wykazała przesłanek wymienionych w art. 25 kpa, które stanowiłyby podstawę takiego wyłączenia. Na powyższe rozstrzygnięcie M. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając mu nierozpoznanie wniosku z dnia [...] lipca 2013 r.; naruszenie art. 61 a kpa poprzez jego zastosowanie; naruszenie art. 138 §1 pkt 1 kpa, art. 123 kpa, art. 80 ust. 2kpa, art. 83 ust. 2 Prawo budowlane; art. 7i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy oraz brak oceny dostarczonych dowodów w postaci dwóch załączników; bezpodstawna odmowę wyłączenia pracownika organu od prowadzenia sprawy. Podniosła, że organ II instancji nie rozpoznał merytorycznie zażalenia i nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy naruszając przepis art. 7 i 77 kpa. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego przedmiotowa sprawa nie dotyczy odpowiedzialności geodety, ale odpowiedzialności organu który nieprawidłowość w zakresie granicy zaakceptował, doprowadzając do zmiany położenia granicy dz. [...]. Skarżąca nie zgodziła się również z argumentacją organu administracji w zakresie odmowy wyłączenia osoby Powiatowego Inspektora A. J. Stwierdziła, że zachodzą podstawy do wyłączenia od prowadzenia sprawy kierownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. z uwagi na działanie na niekorzyść skarżącej i wątpliwości co do jego bezstronności. Podała, że w postępowaniu karnym, w wyniku którego A. J. został skazany, ona występowała w roli oskarżyciela posiłkowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sadowego M. B. sprecyzowała, że przedmiotem jej żądania był postulat wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ nadzoru budowlanego przyjął nieprawidłowy, niezgodny z rzeczywistym przebieg granic nieruchomości, czyli na jakiej podstawie dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych. Zdaniem skarżącej jej pisma nie można było oceniać li tylko jako wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, bo w istocie stanowi ono protest wobec naruszenia praworządności. Jako taki stanowi skargę składana w trybie art. 222 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. M. B. wyraźnie sformułowała żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego i, wezwana o stosowne wyjaśnienie, żądanie to powtórzyła. Do tego żądania, a nie do nieujawnionych oczekiwań skarżącej, organ musiał się odnieść. To nie obecne twierdzenie skarżącej, że jej pismo było w istocie skargą administracyjną, ale ówczesne wyraźne żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, determinowało sposób i formę reakcji organu. Zauważyć przy tym należy, że ani wówczas, ani obecnie nic nie stało i nie stoi na przeszkodzie w złożeniu przez skarżącą takiej, nieograniczonej żadnym terminem, skargi administracyjnej. Przeszkodą tą nie jest w szczególności zaskarżone do Sądu postanowienie. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Skarżąca przedmiot mającego się toczyć postępowania administracyjnego określiła w sposób niepozwalający na zakwalifikowanie sprawy do kategorii spraw rozpoznawanych w postępowaniu administracyjnym. Lakoniczne i bliżej nieuzasadnione żądanie wyjaśnienia ,"dlaczego z urzędu doprowadzono do zmiany granic działki [...] przez przyjęcie mapy inwentaryzacyjnej różniącej się od mapy pozwolenia na budowę" słusznie organ powiązał z uprzednio już zgłoszonym żądaniem "dokonania anulacji legalizacji budynku mieszkalnego". Oba żądania dotyczą realizacji i przyjęcia do użytkowania tego samego, położonego w Staniątkach, obiektu inwestora M.M. T. Jest zaś oczywiste, że prawidłowość realizacji obiektu budowlanego badana jest w całości w jednym postępowaniu nadzorczym, a nie w rozlicznych postępowaniach, z których każde miałoby dotyczyć zgodności budowy z poszczególnymi elementami projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę. Losy zgłoszonego wcześniej przez skarżącą żądania dokonania "anulacji legalizacji" nie są jeszcze przesądzone. Nieprawomocnym jeszcze wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 (II SA/Kr 1010/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił podjęte w kwestii tego żądania postanowienia organów obu instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Także zatem, o ile wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. miał stanowić "uzupełnienie" żądania "anulacji legalizacji" w/w obiektu, odrębne postępowanie nie mogło być wszczęte Tak więc rację należy przyznać organom, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o określonym przez skarżącą przedmiocie, nie było możliwe. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut skargi, że sprawa rozpoznana została w pierwszej instancji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu tj. przez A. J., będącego zarazem piastunem organu. Instytucja wyłączenia podmiotów stosujących prawo od załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego w dziale I rozdziału 5. Ustawodawca przewidział tam instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24 kpa), wyłączenia organu administracji publicznej (art. 25 kpa), wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 kpa) i wyłączenia całego organu kolegialnego (art. 27 § 2 kpa). Kodeks wyraźnie rozróżnia i rozgranicza zakres i skutki prawne stosowania poszczególnych tych instytucji. I tak, zgodnie z przepisem art. 24 § 1 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Stosownie zaś do § 3 tego przepisu, przyczyną wyłączenia pracownika organu jest również zostanie uprawdopodobnienie istnienia okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Z kolei zgodnie z art. 25 § 1 kpa organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Wyłączeniu w trybie i na zasadach określonych art. 24 kpa mogą zatem podlegać pracownicy organu właściwego do załatwienia sprawy, a także pracownicy organów, jednostek i instytucji, którym w trybie przepisów ustaw szczególnych powierzono wykonywanie kompetencji organu do prowadzenia spraw administracyjnych, w tym wydawania decyzji, a także organu, do którego organ prowadzący postępowanie zwrócił się o dokonanie czynności przewidzianych w art. 52 kpa. Natomiast zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 kpa, nie obejmuje osoby będącej personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (wyrok NSA z dnia 23 marca 2013 sygn. akt I OSK 2401/11 – Lex nr 1145100, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 OTK-A 2011/10/113, Dz.U.2011/272/1613 oraz A. Wróbel w :M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2012 r.). Wymienione w art. 25 kpa przesłanki wyłączenia organu są przesłankami wyczerpującymi, co oznacza, że podstawą wyłączenia organu nie może być przepis art. 24 § 3 (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 354/07, LEX nr 468746). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w razie, gdy osoba będąca obsadą personalną organu, jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. I OPS 13/09, publikowana w internetowej bazie orzeczeń NSA) lub pozostaje ze stroną w stosunkach rodzinnych o jakich mowa w 24 § 1 pkt 2 i 3 kpa. Rozróżnienie podstaw wyłączenia "pracownika organu" od sytuacji, w jakich następuje wyłączenie od załatwienia sprawy organu administracji publicznej w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest istotne i to nie tylko ze względu na odmienne przesłanki takiego wyłączenia, ale i skutki prawne takiego wyłączenia. Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika od skutków wyłączenia organu wskazuje, że wykładnia i stosowanie omawianych regulacji nie może prowadzić do zatarcia różnicy między odrębnymi regulacjami proceduralnymi, a mianowicie wyłączeniem pracownika i wyłączeniem organu. W rezultacie strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 kpa, nawet jeżeli zdaniem strony mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Wyjątek w tym zakresie - o czym była już mowa - dotyczy tylko sytuacji, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania. Powyższe rozwiązanie nie pozbawia strony prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia jest bowiem tylko jednym z gwarantów realizacji takiego uprawnienia. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA sygn. I OSK 1186/12, publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA). Stwierdzić więc należy, że skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw i jako taka, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , podlega oddaleniu.