II SA/Kr 90/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. J. na uchwałę nr XXXI/219/2021 Rady Gminy Tokarnia z dnia 13 grudnia 2021 r. w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tokarnia postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. E.A. i Ł.A. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXI/219 Rady Gminy Tokarnia z dnia 13 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tokarnia, w części, w jakiej Rada Gminy odmówiła uwzględnienia uwagi Skarżących z dn. 01.09.2021r. (data wpływu - 03.09.2021r.) do projektu zmiany w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tokarnia", wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 29 lipca 2021 r. do 18 sierpnia 2021 r. (Załącznik nr 5 do uchwały, poz. 15) i w konsekwencji w części, w jakiej skarżona uchwała stanowi o zaliczeniu działek skarżących nr [...] ,[...] oraz [...] obręb [...], położonych w miejscowości K. , objętych księgą wieczystą nr: [...] , prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M. , IV Wydział Ksiąg Wieczystych do kategorii ZN (tereny zieleni nieurządzonej, o funkcjach ekologicznych), odmawiając ich zaliczenia do kategorii M1 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej intensywności i funkcji turystycznych). Zaskarżonej uchwale, w zakresie objętym zaskarżeniem, zarzucono : 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez całkowite pominięcie przy określaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z rozpatrywanej Nieruchomości interesu prywatnego skarżących, wynikającego z przysługującego im prawa własności nieruchomości, polegającego na prawie do zagospodarowania i korzystania z nieruchomości, w szczególności poprzez nieuwzględnienie zgłoszonej uwagi, zmierzającej do zmiany dopuszczalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości, tak aby nieruchomość mogła być wykorzystana m. innymi dla celów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej intensywności i funkcji turystycznych; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 §1 kpa, polegające na odmowie uwzględnienia uwagi do planu zgłoszonej przez Skarżących, bez powołania się i bez przedstawienia w materiałach .projektu zmiany Studium jakichkolwiek opracowań (materiałów), które mogłyby potwierdzać rzekomą cenność przyrodniczą terenu obejmującego nieruchomość, co stanowiło jedyną przesłankę odmowy uwzględnienia zgłoszonej uwagi; 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 80 kpa, polegające na rozpatrzeniu zgłoszonej uwagi w sposób nie swobodny, ale zupełnie dowolny i uznaniowy, tj. brak zgody na zmianę sposobu zagospodarowania Nieruchomości bez oparcia na jakiejkolwiek dokumentacji specjalistycznej, wykazującej rzekomą cenność przyrodniczą Nieruchomości oraz rzekomą niedopuszczalność zmiany jej kategorii z ZN na M1. W związku z powyższym wniesiono na podstawie art. 147 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr XXXI/219/2021 Rady Gminy Tokarnia z dnia 13.12.2021r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tokarnia w części, w jakiej Rada Gminy odmówiła uwzględnienia uwagi Skarżących z dn. 01.09.2021 r. (data wpływu - 03.09.2021 r.) do projektu zmiany w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tokarnia", wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 29 lipca 2021r. do 18 sierpnia 2021 r. (Załącznik nr 5 do uchwały, poz. 15) i w konsekwencji w części, w jakiej skarżona uchwała stanowi o zaliczeniu nieruchomości skarżących, składającej się z działek nr [...] ,[...] oraz [...] obręb K. , położonych w miejscowości K. , objętych księgą wieczystą nr: [...] , prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M. , IV Wydział Ksiąg Wieczystych do kategorii ZN (tereny zieleni nieurządzonej, o funkcjach ekologicznych), odmawiając ich zaliczenia do kategorii M1 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej intensywności i funkcji turystycznych); zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa radcowskiego. W uzasadnieniu rozwinięto zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że obecnie sporządzone studium nie powoduje zmian własności nieruchomości, ani nie zmienia kierunków polityki przestrzennej Gminy Tokarnia ustalonych w obowiązującym poprzednio studium. Już w poprzednim studium działki objęte skargą również znalazły się poza strefami inwestycyjnymi, tj. w strefie ekologicznej. Organ zaznaczył, iż uwaga złożona w procedurze planistycznej przez Skarżących została odrzucona na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741), tj. art. 11 pkt 8, w zw. z pkt 9. Zgodnie z tymi przepisami Wójt Gminy, a później Rada Gminy może odrzucić uwagę dotyczącą projektu studium złożoną w trakcie wyłożenia studium do publicznego wglądu. Sposób i forma odrzucenia lub przyjęcia uwag nie jest doprecyzowany w przepisach ustawy, dlatego należy przyjąć, że w przypadku studium ewentualne odrzucenie uwagi może wynikać z tego, iż uwaga skutkowałaby zmianami wprowadzającymi sposób zagospodarowania niepożądany w kierunkach polityki przestrzennej gminy. Za niedokonaniem żądanej przez Skarżących zmiany w studium dla przedmiotowych działek przemawiała m.in. potrzeba ochrony zasobów przyrodniczo krajobrazowych gminy - działki położone są w zasięgu ciągu powiązań przyrodniczych opartym na potoku [...] i dodatkowo stanowią one jego bezpośrednią obudowę biologiczną. Nie mniej ważny jest również argument dotyczący położenia Gminy w zasięgu korytarzy powiązań przyrodniczych o randze regionalnej i ponadregionalnej. Działki objęte skargą znajdują się w zasięgu korytarza ekologicznego Beskid Średni (KPd-13B), ujętego w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego, co powoduje, że w tym zakresie studium podlegało uzgodnieniu z Zarządem Województwa Małopolskiego. Przeznaczenie na cele budowlane terenów stanowiących obudowę biologiczną korytarza ekologicznego, w terenach zabudowy rozproszonej z dominacją krajobrazów otwartych, stanowiłoby nadmierną ingerencję w funkcjonalność sieci ekologicznej gminy włączonej w system powiązań ekologicznych o randze ponadlokalnej. O rozpraszanie zabudowy w terenach o wysokich walorach przyrodniczo - krajobrazowych wnosił również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w swoim piśmie w trakcie opiniowania studium. Zmiana przeznaczenia działek na cele inwestycyjne nie ma również umocowania w sporządzonym bilansie terenów pod zabudowę określającym maksymalne zapotrzebowanie Gminy Tokarnia na tereny budowlane. Zgodnie z bilansem Gmina Tokarnia wykorzystuje w zasadzie w całości swoje zapotrzebowanie na tereny budowlane. Powiększanie zatem terenów inwestycyjnych na obszarach predysponowanych do pełnienia funkcji przyrodniczo - krajobrazowych mogłoby stanowić naruszenie przepisów art. 10 ust. 5, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a szczególnie ust. 5 pkt 4. Działki włączone do stref inwestycyjnych wskutek rozstrzygnięcia uwag w całości graniczyły z terenami wykształconych układów urbanistycznych wsi i ich włączenie nie powodowało zmian polityki przestrzennej Gminy Tokarnia oraz pozostawało bez wpływu na bilans terenów pod zabudowę - znajdowało się w założonym w przepisach 30% zwiększeniem zapotrzebowania na tereny budowlane. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż w projekcie studium nie zostały przedstawione materiały potwierdzające cenność przyrodniczą, wskazano, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza obowiązku tworzenia dodatkowych opracowań do terenów objętych odrzuconymi uwagami. Przyjęcie lub odrzucenie uwagi stanowi kompetencję Wójta i Rady Gminy i nie jest uzależnione od spełnienia żadnych dodatkowych przesłanek. W ocenie procedura uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tokarnia została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na wezwanie Sądu organ przedłożył przy piśmie z 28 marca 2022 r. załączniki graficzne przedstawiające przeznaczenie terenu objętego skargą zgodnie z zaskarżoną uchwałą oraz w uchwale Rady Gminy Tokarnia nr XXXVI/205/2014 z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tokarnia. W piśmie z 4 kwietnia 2022 r. E.A. i Ł.A. zgłosili, że nie są już właścicielami ww. działek, a to wskutek zawarcia umowy w formie aktu notarialnego przeniesienia własności nieruchomości składającej się z działek nr [...] ,[...] oraz [...] . Poinformowano, iż obecnie właścicielką jest A.B.J. , która swój udział w sprawie zgłosiła w piśmie z 5 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrolą objęto również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego, takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 1146/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl), na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania aktualnego w dacie wnoszenia skargi naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia: "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736)." Sąd ten wskazał dalej, że: "O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, CBOSA). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699)." Konsekwencją braku legitymacji skargowej, w przypadku skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), jest odrzucenie skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przedmiot skargi stanowiła uchwała nr XXXI/219/2021 Rady Gminy Tokarnia z dnia 13 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tokarnia. Przypomnieć należy w związku z tym, że w świetle art. 9 ust. 5 i art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.) studium nie jest aktem prawa miejscowego, czyli prawa powszechnie obowiązującego, lecz – w odróżnieniu od planu miejscowego - aktem wewnętrznie obowiązującym. Zasadniczo, tylko akty prawa powszechnie obowiązującego określają prawa i obowiązki obywateli, w tym właścicieli nieruchomości. Nie można jednak pominąć tego, że ustalenia studium wiążą radę gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), który to akt kształtuje, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W konsekwencji trzeba przyjąć, że studium choć samo nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności, to może wpływać na sposób wykonywania tego prawa; w konsekwencji może naruszyć interes prawny właścicieli nieruchomości objętych ustaleniami studium. Dostrzegać przy tym należy wszakże różnicę treściową między studium a miejscowym planem. Studium ma, w założeniu, charakter ogólniejszy, skoro określa nie samo przeznaczenie terenu, sposoby zagospodarowania i zabudowy terenu (jak się to czyni w miejscowym planie), lecz kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). W orzecznictwie słusznie podnosi się, że "dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony" (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2012 r., II OSK 935/12). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że nie wykazano, by wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia strony skarżącej. Nieruchomość, której dotyczy skarga, położona jest w K. i stanowi działki nr [...] ,[...] ,[...] . W uchwalonym Studium znajdują się one w strefie oznaczonej jako ZN – tereny zieleni nieurządzonej, o funkcjach ekologicznych. Podstawowym kierunkiem dla tego obszaru jest zieleń naturalna i półnaturalna o najwyższych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych w skali gminy, obszary zieleni hydrogenicznej położonej w dolinach cieków wodnych, siedliska napiaskowe oraz inne obszary niezbędne do zachowania ciągłości systemu przyrodniczego gminy, w tym zadrzewienia i inne zespoły zlokalizowane na zboczach i dolinach górskich (s. 167 Studium). Wśród szczegółowych zasad zagospodarowania terenu określono zakaz realizacji zabudowy, z dopuszczeniem realizacji obiektów związanych z infrastrukturą techniczną oraz turystyką, w tym tras rowerowych oraz pieszych i miejsc odpoczynku turystów, pod warunkiem zachowania zgodności z obowiązującymi przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych, w tym w zakresie uzyskania stosownej zgody na zmianę przeznaczenia. Jednocześnie wskazano, że lokalizację tych obiektów każdorazowo należy wyznaczyć w planie miejscowym. W toku procedury planistycznej zgłoszono uwagę do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany Studium, w której postulowano włączenie działek nr [...] ,[...] ,[...] w K. , do strefy funkcjonalnej M1 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej intensywności i funkcji turystycznych), umożliwiając wykorzystanie jej na cele zabudowy letniskowej. W odpowiedzi stwierdzono, że uwzględnienie uwagi wpływałoby negatywnie na funkcjonowanie systemu przyrodniczego gminy – działki położone w obszarach tworzących podstawę korytarza powiązań przyrodniczych, na działkach znajdują się bogate siedliska o charakterze łęgowym stanowiące obudowę biologiczną cieku wodnego (uwaga nr 15, Załącznik nr 5 do uchwały). Zauważyć należy, że w orzecznictwie zaproponowano warunki, których łączne spełnienie daje podstawę do próby skutecznego wywiedzenia naruszenia interesu prawnego przez kierunkowe zapisy studium (por. np. postanowienie WSA w Krakowie z 25 września 2018 r., II SA/Kr 937/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano, po pierwsze, że aby można było stwierdzić, że uchwała w przedmiocie studium w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawa własności strony skarżącej, musiałaby ona wykazać, że jej skutkiem doszło do zasadniczej zmiany przeznaczenia tego terenu w studium i powiązanych z nią nakazów i zakazów, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności w przypadku uchwalenia planu. Po drugie, uchwała w zakresie tej zmiany musiałaby ściśle determinować przyszły plan, bez możliwości żadnego luzu decyzyjnego. Po trzecie, w momencie wniesienia skargi, plan zawierający postanowienia o treści zgodnej ze "związaniem" określonym w studium, musi być już uchwalony. Wskutek bowiem podjęcia samej uchwały w sprawie studium, ze względu na charakter norm w nim wyrażonych, nie zmienia się przeznaczenie działek objętych ustaleniami studium, a tym samym ingerencja w prawa właścicieli jest tylko ewentualna. Staje się realna z chwilą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizując powyższe kwestie Sąd wskazuje, że obecny na rozprawie Wójt Gminy Tokarnia oświadczył, że nie toczy się procedura sporządzania miejscowego planu na podstawie uchwalonej zmiany Studium. Tym samym nie zaktualizowało się potencjalne naruszenie interesu prawnego skarżącej, a zatem nieruchomość może być zagospodarowana na podstawie dotychczasowych zasad. Gdyby jednak przyjąć, że dla dopuszczalności skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest konieczne "urealnienie" tego naruszenia chociażby poprzez przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu na podstawie zmienionego studium, i tak, zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy nie doszło do naruszenia interesu prawnego wskutek podjęcia przedmiotowej uchwały uzasadniającego merytoryczne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Ustalone kierunki zagospodarowania przestrzennego nie dają wprawdzie szerokiego luzu decyzyjnego co do przyszłego zagospodarowania terenu, uwzględnić należało jednak, że tak określone kierunki stanowią kontynuację dotychczasowej polityki przestrzennej Gminy. Zaskarżona uchwała stanowi zmianę dotychczasowego Studium. Jak podkreślono w odpowiedzi na skargę, w wyniku uchwalenia zmiany Studium nie doszło do zmiany kierunków polityki przestrzennej w zakresie analizowanych działek. W świetle dotychczasowych zasad, ukształtowanych na podstawie poprzednio obowiązującego studium uchwalonego w 1998 r., zmienionego w 2014 r., działki, których dotyczy skarga, znajdowały się w strefie ekologicznej, na terenie pozbawionym możliwości zabudowy. Okoliczności tej w skardze, ani w dalszych pismach strona skarżąca nie kwestionowała. Z powyższych względów Sąd uznał, że nie wykazano w okolicznościach sprawy, by doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, czego wymaga art. 101 ust. 1 u.s.g. Z tej przyczyny skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w punkcie II sentencji postanowienia.